中共十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)提出，要“建立公平开放透明的市场规则。实行统一的市场准入制度，在制定负面清单基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域”;“探索对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单的管理模式”。引入负面清单，不仅是市场准入方式的改革，更是政府管理经济方式的一次重大变革，彰显了我国以开放促改革，建设高水平市场经济体制的勇气和决心，使我国在对外开放模式上与国际进一步接轨。从正面清单为主的管理转向以负面清单为主的管理，涉及的是整个宏观管理体系的转变，需要所有的管理系统均实现相应的变革。本文在深入分析负面清单管理模式的实质与比较优势，以及中国(上海)自贸区负面清单管理实践成效的基础上，结合当前的国际国内经济形势，对如何运用负面清单管理促进我国管理体制创新提出了若干对策建议。

负面清单模式的内涵与比较优势

负面清单管理模式是法治理念和社会管理理念的根本转变，遵循了市民社会管理的基本规律，也是市场经济内在发展需要的体现。实行负面清单准入管理方式，是一项意义重大而深远的改革。

负面清单的内涵与实质

“负面清单”(Negative List)是指以负面列表形式将与投资协定所规定义务不符的措施列入其中，缔约方可采取或维持这些措施，无须受协议纪律约束。通常是一国在引进外资时做出义务承诺的一种方式，即以清单方式列出针对外资的与国民待遇、最惠国待遇、业绩要求和高管要求不符的管理措施，相当于投资领域的“黑名单”，又称为“否定清单”、“负面列表”、“否定列表”，是相对于正面清单而言的概念。

负面清单的要义不在于“负面”，而在于国家对于国民待遇等“正面”义务的承担;其重点也不在于“清单”或者列表，而在于将非歧视、市场化、贸易投资自由化等确立为原则。

“负面清单”实质上是划清政府与市场的边界，明确政府需要管的事，而不是无限制伸手。在“负面清单”管理模式下，市场主体的行为，除非法律限制，都属合法;而行政机关的行为，除非法律许可，都为非法。这种管理模式有利于规范和约束政府行为，为企业创造一个稳定、透明和可预期的营商环境。在实施“负面清单”管理模式的同时，还将实行准入前国民待遇，将国民待遇延伸至投资准入阶段，即在企业设立、取得、扩大等阶段，给予外国投资者及其投资项目不低于给予本国投资者及其投资项目的待遇。

负面清单管理模式的优越性

目前，无论是政界、学界、理论界，还是实务界，对于负面清单制度都给予了很高评价，甚至有人认为，负面清单制度是解决我国行政审批项目过多过滥、激发市场和社会活力的最有效方法。概括来说，负面清单管理模式具有以下优越性：

(1)能够更好地优化资源配置。负面清单不再提出“鼓励类项目”，企业发展将更多依靠自身在市场上的竞争。而当存在“鼓励类项目”时，有些企业拿着“批条”寻求优惠政策支持，不利于公平竞争，也助长了产能过剩。

(2)赋予企业更大的投资自由度和业务创新空间。与正面清单规定企业“只能做什么”相比，负面清单只管企业“不能做什么”， 法无禁止即合法、可为，且不再需要政府事前审批。对未来任何行业创新和技术进步，都将自动开放;而正面清单显然难以预见和容纳这些创新和进步。从正面清单向负面清单转变，就像圈内、圈外之别。

(3)使市场竞争规则更加公平、开放和透明，激发市场主体活力和创造力。负面清单实行统一的市场准入制度，降低了外资和民间资本的准入门槛，可极大地解放和发展社会生产力，有助于激发各类市场主体的创造活力，增强经济发展的内生动力。

(4)促进政府职能转变，有效解决政府干预市场过度、权利寻租等不良现象。正面清单管理模式的一个严重弊端，就是政府管了太多管不好的事情，导致资源错配、宏观调控边际效率下滑和寻租腐败频发等一系列问题，成为打造中国经济升级版的“拦路虎”。而负面清单大幅度收缩了政府审批范围，条款相对清晰，有助于实质性推动政府审批制度改革，提高政府工作效率，减少自由裁量权和相应的寻租空间。

(5)接轨国际贸易与国际投资规则，提升对外开放水平。世界金融危机后，世界贸易和投资规则加速重构，而投资自由化和服务贸易自由化成为新国际贸易谈判规则制定的核心内容。实施负面清单管理是中国主动顺应全球化新趋势之举，有助于参与、利用国际经济新规则，构建经济合作新平台。

(6)有利于形成政府和社会的良性互动。社会和市场一样，需要发展的空间和活力。负面清单管理模式将促使人们的观念从计划经济向市场经济理念转变，更加注重发挥社会组织的积极作用，促进政府把社会事务交由社会组织或个人处理，从而激发社会活力;而政府只需做好规划和提供必要的公共服务，形成政府和社会的良性互动。从世界范围来看，社会活力强的国家和地区，其社会结构更为合理，因此也更具社会创新力。

促进管理体制创新的方向和着力点

负面清单管理模式本质上与政府执掌审批大权的传统管理模式有着本质不同，不仅会引发政府管理职能和职能履行方式上的重大变革，而且涉及整个宏观管理体系的转变，需要所有的管理系统实现相应的变革。这是两套完全不同的管理理念，需要不同的管理体系、制度来支撑，属于系统的转轨。

第一，转变思路和方式，克服传统“正面管理”路径依赖。“负面清单”在我国还是一个新事物，在体制、政策和方法上还有一个学习、适应、调整的过程。长期以来，我们都是采用“正面清单”的管理思维。这种管理思维是一种预防性思维，即要防范可能产生的环境污染、生产事故、过度竞争、重复建设等风险，避免随意从事生