供给侧改革的逻辑

2015年11月10号，国家主席习近平在中央财经领导小组会议上首次提出了“供给侧改革”。11月18日，习近平在APEC会议上再提“供给侧改革”，指出要解决世界经济深层次问题，单纯靠货币刺激政策是不够的，必须下决心在推进经济结构性改革方面做出更大努力，使供给体系能更适应需求结构的变化。12月18日至21日召开的中央经济工作会议对“供给侧结构性改革”做出重要部署，即“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”。笔者认为，供给侧结构性改革的提出，针对的是我国经济新常态下结构矛盾凸显的现实问题，也是在为经济能够在中长期实现持续稳定增长提供基础和保障，因此兼具问题导向和战略考量两方面的意义。

怎么看：我国经济发展的现实需要

结构矛盾要通过供给侧结构改革加以解决

当前我国经济面临的结构矛盾，表现在多个领域，问题各不相同。

首先，一些产业面临较为严重的产能过剩。过去一个时期，我国制造业，特别是钢铁、煤炭、石化、有色、建材等传统行业出现了一轮快速扩张的发展态势，形成了巨大的产能。这一过程中，偏重需求管理的宏观经济政策起到了助推产能扩张的作用。一方面，在上世纪末、本世纪初全球化进程加速推进时期，我国实施了出口导向战略，推动国内制造业深度参与和融入全球分工体系，且为适应以美欧等发达经济体为主的国际需求，我国制造业投资和产能获得较快增长;另一方面，宏观经济政策偏重需求管理，特别是应对国际金融危机的一轮政策，以投资拉动为主，搭配宽松的货币政策，使国内基础设施、房地产投资快速增长，带动钢铁、建材等行业产能快速扩张。随着全球经济在危机后进入艰难复苏期，以及美国等国家提出新的贸易战略，导致我国的外需增长大幅放缓，国内房地产市场受经济形势影响出现了疲软态势。结果是适应原来的外需和国内房地产投资快速增长形势的产能规模，相对现实需求形成明显过剩，并成为拖累经济增长的主要因素之一。

其次，一些产品的国内供给难以满足实际需求。这一问题既存在于消费领域也存在于生产领域。在消费领域，随着经济发展和居民收入增长，新的消费结构升级表现为消费需求向个性化、高端化转换，但国内消费品供给的多样化、品牌化程度还不高，且近年来食品安全等问题凸显，居民对国内产品质量缺乏信任，很多产品难以满足消费者的要求。境外消费的快速增长从一个侧面也反映了这一结构矛盾。在生产领域，很多高端设备的核心部件、特殊材料仍依赖进口，缺少能够实现替代的国内供给。

最后，一些社会化、专业化服务供给严重不足。人口和家庭结构变化、经济社会发展等因素，使得对一些原本规模较小的社会化、专业化服务的需求快速增长。以养老服务为例，当前我国已进入老龄化社会，一方面空巢老人、高龄老人比例大幅上升，而养老需求基于传统观念及对生活质量的考虑，偏向于居家养老;另一方面，当前我国居家养老服务却缺失严重，不论服务类型、水平还是质量，都远不能满足实际的需求。

从以上对几类主要结构矛盾的分析中不难发现，我国经济发展中存在供给调整滞后于需求变化的现实问题。这意味着有必要加快供给侧改革，促进供给结构向适应需求的方向调整，以减轻供需结构矛盾对经济发展的制约。

发展动能转换要通过供给侧结构改革推动

我国经济要在中长期实现持续稳定增长，就需要转换发展动能。当前，由于人口总量和结构变化带来的劳动年龄人口减少和劳动力成本上升，以及资源环境约束强化等原因，我国经济发展的传统动能已经开始弱化，依靠要素投入规模支撑经济增长的外延扩张型发展方式难以持续，新动能的培育需要更多依靠创新，发挥新技术的作用，提高全要素生产率，最终要转变到内涵开发型发展方式上来。具体路径如下：

一是加快发展新兴产业。新兴产业的发展不仅能够使技术在生产过程中发挥更大的作用，增强创新驱动发展动力，相应地减少经济发展对物质资源投入的依赖，并且，实践表明，一些新兴产业发展带来的新供给，还能够引导和创造新需求。因此，各国都将新兴产业发展作为长期发展战略的重要内容。我国也已立足国情和科技、产业基础，明确将节能环保、新一代信息技术、生物、高端装备制造、新能源、新材料、新能源汽车等作为重点培育和发展的战略性新兴产业。

二是推动传统产业转型升级。传统产业对经济发展的支撑能力、形成的供给，仍将在较长时间内发挥作用，不会被新兴产业完全替代。例如，尽管包括太阳能、风能、页岩气等在内的新能源发展势头迅猛，但化石能源作为能源供应主体在未来一段时期并不会改变。根据国际能源署(IEA)的研究，在巴黎气候大会达成新的全球气候协议作用下，预计到2030年可再生能源作为一次能源占全球发电比例也仅能达到接近三分之一的水平。因此，运用技术、管理等创新实现传统产业自身的改造升级，能够使传统动能在推动经济发展的同时，降低资源消耗、环境污染等负面影响，从而对发展动能的转换形成有效支撑。

不论发展新兴产业还是改造升级传统产业，都需要政府从供给侧实施改革，从而确立并发挥好企业创新主体的作用，使发展动能转换落到实处。

怎么干：政府在推进供给侧改革中的作为

供给侧结构改革要坚持的原则是更多地调动微观主体的积极性，发挥市场机制配置资源的决定性作用。这其中政府应有所为、有所不为。建议工作的重点放在以下几个方面。

第一，切实减少政府对经济活动的不合理干预。简政放权、减少政府对资源配置的直接干预，不仅是全面深化改革的要求，也是供给侧结构改革的题中应有之义。行政性的过度干预，不仅会增加经济活动中的制度性交易成本，加重微观经济主体的负担，而且会使微观经济主体难以形成稳定的预期，导致决策短期化倾向，对市场机制有效发挥作用存在明显的负面影响。建议政府继续推进简政放权，通过放管结合、优化服务，尽快向及时响应微观经济主体诉求、适应市场发展需要的方向转变。

第二，做好产权保护、标准体系和信用体系建设等基础性工作。市场秩序的建立、市场机制的良性运转，需要多方面基础制度的支撑和保障，与此相关的工作也应作为推进供给侧结构改革的基础性工作。应进一步完善产权保护制度，从立法、制度协调、制度执行等多个层次切实强化产权保护力度;要着力加强知识产权保护，为创新提供必要的保障，从而形成有效的激励;要健全分层次的标准体系，合理推进与国际接轨工作，支持行业领先企业参与国际标准的制定和更新;要加快统筹各领域信用信息，建设全国统一的信用体系，畅通信用信息运用渠道，强化失信惩戒机制。

第三，以规划和政策适当引导产业发展方向。经济发展特别是经济结构调整，需要宏观层面的统筹考虑。应利用中长期规划、产业政策等多种手段，体现基于宏观考虑形成的政策意图，并对微观经济主体产生引导作用。中长期规划应充分体现战略性，起到明确和指引总体发展方向的作用。产业政策要尽快向功能型政策转变，由支持具体领域转向支持关键环节特别是前端环节。而在具体领域的选择上，要充分发挥市场机制的作用。

第四，加大对市场失灵领域和问题的矫正。市场失灵的存在是运用政府“有形之手”的主要理由。以政府作用对市场失灵加以矫正，应侧重两个方面，即环境污染这一类外部性问题，以及提供基本公共服务和调节收入分配这一类以公平为目标的问题。为此，应尽快建立合理的资源环境税收体系，构建环境保护成本合理负担的机制，并强化环境监管。要合理划分中央和地方政府的公共服务事权和支出责任。中央政府应切实承担起提供均等化的基本公共服务职责，运用购买服务、与社会资本合作等多样化的公共服务供给方式，通过引入社会力量提高供给效率。

需要注意的是，从经济持续稳定发展的要求出发，短期需求调节与中长期供给管理，都是必要的手段，两者并非替代关系，而是具有明显的互补性。需求政策所针对和解决的经济短期波动问题，与供给侧改革针对和解决的结构矛盾，都是对经济持续稳定发展的威胁。因此，使用恰当的政策手段实施灵活的需求管理，熨平经济的短期波动，对于中长期经济发展有着重要的保障作用。

作者单位：国家发改委经济研究所