国际经济制裁：愈演愈烈
作为解决国际冲突和安全问题的一种外交手段，亦被称之为不见硝烟、不见流血的战争的经济制裁，近年来已经愈演愈烈。2015年，国际政治经济形势波谲云诡，经济制裁领域亦发生了诸多变化，对国际经济金融产生了重要影响。
变化不断
变化一：对部分国家的制裁有所放松
伊朗。2015年7月14日，伊核问题全面协议(JCPOA)达成。根据JCPOA，国际原子能机构(IAEA)将对伊朗的协议执行情况进行必要的监督和验收，如通过验收，联合国、美国及欧盟将逐步解除对伊朗关于核问题的经济制裁。2015年8月7日，美国更新了在执行JCPOA之前根据伊核联合行动计划(JPOA)定向暂时解除伊朗制裁的措施，继续暂停部分针对伊朗的二级制裁，包括非美国人可以开展与伊朗相关的石化产品出口、黄金及其他贵金属、民用航空、原油出口、人道主义及特定其他交易，但不能涉及SDN名单;而美国人则仍然不可以从事上述交易。2015年10月18日，奥巴马发布备忘录，要求“采取所有必要措施”开始履行有关解除对伊朗制裁的承诺;欧盟也于同一天通过了旨在解除针对伊核问题的法律框架，明确了分阶段解除制裁措施的内容及步骤。2015年12月15日，IAEA决定结束对伊朗过去可疑核计划的调查，将重点转移到执行7月达成的JCPOA。IAEA同时表示，伊朗可以在两到三周内兑现自己执行JCPOA的承诺，IAEA将在伊朗执行完毕后的几周内完成核实。如果一切顺利，部分制裁措施将于2016年年初被解除。
古巴。2014年底，奥巴马宣布启动美古关系正常化进程，双方关系开始改善;2015年1月15日，美国政府宣布修改部分现行对古巴的制裁措施，放开旅行(包括旅行服务及保险)、货物进出口及部分金融服务方面的制裁限制;2015年5月29日，美国国务院宣布从即日起将古巴从“支持恐怖主义国家”黑名单中去除;2015年9月18日，奥巴马宣布进一步放宽对古巴旅游、电信及互联网、汇款等多个领域的制裁措施，新规则于同年9月21日正式生效;2015年12月17日，两国同意在时隔50年后恢复定期商务航班，每天将飞航110班次，进一步释放了美古改善外交关系的信号。
缅甸。2015年11月11日，昂山素季率领的全国民主联盟以约90%的得票率赢得了缅甸大选。2015年12月7日，美国宣布暂时放松对缅甸的制裁措施，将在未来六个月内允许与缅甸进行商品、技术及非金融服务贸易的往来，以助推全国民主联盟顺利筹建新一届政府;但缅甸的主要外汇银行——缅甸外贸银行仍然在SDN名单上。美国政府官员表示，此次降低制裁力度并非是对缅甸近日大选结果的回应，现在讨论美国是否将完全取消对缅甸的制裁还为时过早。
利比里亚。鉴于近来年利比里亚和平及稳定局势有了重大进展，2015年9月2日，联合国安理会通过决议，终止于2003年和2004年先后开始实施的旅行禁令和资产冻结措施;但考虑到该地区局势仍然非常脆弱，联合国将对利比里亚的武器禁运措施再次延长了9个月，并延长了负责监督武器禁运情况和边界管理等专家小组的任期。2015年11月12日，因利比里亚对民主的承诺以及政治、行政和经济都获得了有序发展，美国总统奥巴马宣布，终止对利比里亚实施了11年的经济制裁。
变化二：部分经济制裁项目有所强化
反恐怖主义。2015年2月12日，联合国安理会一致通过决议，敦促各成员国采取切实行动，阻止“伊斯兰国”(IS)等极端组织从石油贸易、文物走私、绑架勒索等渠道获得资金，并重申这种行为是对这些恐怖组织的支持，有可能被列入相关制裁委员会的黑名单;2015年9月29日，美国政府宣布制裁与IS有关联的25名个人和5个组织，成为美国近年来针对IS实施的最大规模制裁措施;2015年12月17日，联合国安理会召开财政部长会议，讨论一项旨在切断IS和其他恐怖组织资金来源的决议草案，以断绝IS等恐怖组织的收入来源。
反重大恶意网络行为。2015年4月1日，美国宣布对实施恶意网络活动，对美国国家安全、外交政策、经济安全和金融稳定构成“显著”威胁的个人和实体实施制裁;2015年8月底，多名美国官员透露，美国正在考虑以网络经济间谍活动为由制裁部分中国企业和个人，但后因中美达成网络安全协议而未付诸实践;2015年11月11日，美联社报道美国对中国执行上述协议的有效性持怀疑态度，美国司法部官员公开表示，如果认定中国黑客违反网络安全协议，美国可能考虑提出刑事指控或实施制裁。
俄罗斯。乌克兰危机爆发以后，美国、欧盟相继对俄罗斯相关个人及实体实施制裁并不断加大制裁力度，但是在此期间OFAC网站上的制裁项目中仅有乌克兰，一直没有俄罗斯。2015年1月30日，OFAC将制裁项目中的乌克兰修改为“乌克兰和俄罗斯”(Ukraine-Russia-Related Sanction)。这是俄罗斯第一次出现在OFAC的制裁项目中，虽然在此期间OFAC对俄政策并未发生明显变化，但是仅就将俄罗斯列入制裁项目，就已经是一个标志性事件，一定程度上代表了美国制裁政策的导向。2015年7月30日，美国宣布将试图逃避“乌克兰和俄罗斯”制裁项目的26个主体添加至制裁名单。尽管巴黎恐怖袭击事件发生后，俄罗斯对打击IS发挥了重要作用，西方国家也需要在反恐问题上与俄罗斯抱团取暖，但目前对俄罗斯的制裁仍未见松动。
南苏丹。2013年以来，南苏丹政府军与叛军冲突加剧，并发生了血腥种族屠杀事件。美国于2014年对南苏丹交战双方实施制裁。2015年3月3日，联合国安理会通过决议，决定对破坏南苏丹和平及政治进程的个人或实体实施旅行禁令和财产冻结等制裁，要求立刻冻结经委员会认定的个人或实体的财产，并保证本国国民不为受制裁的个人或实体提供经济来源。
委内瑞拉。美国于2014年底对包括委内瑞拉总检察长、前内政和司法部长在内的近50名高官实施制裁，指责他们在平息反政府示威活动中存在“侵犯人权”的行为。2015年，美国与委内瑞拉的关系更加紧张。2015年3月9日，美国宣布对委内瑞拉进入紧急状态，并对包括3名军方高官、1名情报官员、1名国企负责人和1名警方高官在内的7名委内瑞拉官员实施制裁，冻结他们在美国境内的所有资产，并禁止他们入境。即使在以反美著称的查韦斯在位的14年里，美国政府也未将委内瑞拉纳入制裁国家名单。这是委内瑞拉第一次被纳入制裁名单，也使其成为西半球继古巴后第二个受美国制裁的国家。
布隆迪。2015年4月，布隆迪总统宣布要竞选总统以取得第三个任期。此后，布隆迪局势开始持续动荡，暴力冲突不断。2015年11月1日，美国将布隆迪从《非洲增长与机遇法案》中除名，意味着布隆迪将于2016年1月1日起丧失享受美国单方面给予进入美国市场的优惠。2015年11月22日，美国宣布对布隆迪进入国家紧急状态，并对4名应对布隆迪政治动乱与流血冲突负责的官员实施制裁，冻结他们在美国境内的所有资产，并禁止他们入境。
变化三：美国制裁罚单络绎不绝
2015年3月11日，德国商业银行同意向美国监管机构支付14.5亿美元，以了结有关该行涉嫌隐瞒与伊朗和苏丹等国进行交易的业务;2015年3月25日，世界最大的油田服务企业斯伦贝谢同意支付2.327亿美元，以了结美国政府针对其违反伊朗和苏丹制裁法案的指控;2015年3月26日，eBay旗下移动支付子公司PayPal同意支付770万美元，以了结有关其违反美国制裁规定的指控;2015年10月20日，法国农业信贷银行就其纽约分行违反美国制裁令与监管机构达成和解，措施包括支付7.87亿美元罚金，开除涉案员工并设置独立监督员;2015年11月5日，德意志银行同意支付2.58亿美元，以了结有关其为受美国制裁的国家和实体处理交易的指控。
未来焦点
焦点一：IS将成为反恐制裁重心
目前，IS已成为国际社会的反恐头号公敌。近期联合国有望通过一项旨在切断其资金来源的决议，呼吁成员国确保把与IS有关的交易活动列为犯罪行为，并敦促各国采取更有力的措施阻断IS的资金链，冻结其资产，打击其非法石油走私和文物贩卖交易，制裁与其开展交易的个人和组织;同时，加强情报共享，并动员本国的私营企业加入到打击IS的经济战争中。鉴于经济来源对恐怖主义活动的重要意义以及联合国对利用经济手段打击IS的重视程度，可以预见，在未来一段时期内，国际社会将会掀起一轮对IS的经济制裁高潮，进一步削弱其实施恐怖主义的能力和基础。
焦点二：对俄罗斯的制裁仍将继续
欧盟对俄罗斯的制裁将于2016年1月31日到期，目前是否继续制裁已被提上议程。虽然根据新明斯克停火协议，乌克兰东部大部分地区的武装冲突已基本停止，但零星冲突一直不断，冲突双方都指责对方破坏停火协议。德国总统默克尔及美国国务卿克里都曾公开表示，直至新明斯克停火协议被全面执行，并不考虑放松对俄罗斯的制裁。因此，尽管德国、意大利部分企业代表公开抗议制裁俄罗斯对经营发展带来的重创，并呼吁放松制裁，但除非俄乌双方全面执行新明斯克停火协议，否则欧盟明显倾向于延长对俄罗斯的制裁。与此同时，美国对俄罗斯金融、军工和石油行业的制裁(Sectoral Sanction)也将继续。
焦点三：全面解除对伊朗的制裁为时尚早
如果伊朗能够于2016年年初顺利通过IAEA对其履行JCPOA的阶段性验收，联合国将终止此前通过的7个对伊朗的制裁决议;但部分涉及扩散性敏感品转移的特定限制措施，有可能会通过新决议得以延续。OFAC将出台新的伊朗解除制裁措施指引，解除对伊朗能源、运输、船舶、金融服务、保险及再保险等领域的二级制裁，并有望删除因二级制裁原因登上制裁名单的受制裁对象。届时，诸如昆仑银行、珠海振戎公司等中国实体，也将有望从OFAC制裁名单中除名。但是根据美国于2015年10月18日公布的对伊朗或有豁免措施，制裁解除范围并不包括美国人，因此明年初美国对伊朗的解除制裁措施很有可能也仅仅包括解除二级制裁的内容。这也意味着，非美国人虽然不用再担心因与伊朗发生业务往来而被制裁，但除非取得OFAC的许可或授权，相关交易仍然不能使用美元或包含其他美国因素，否则一样面临资金被冻结或遭到美国监管机构问责的不利后果。值得注意的是，虽然目前看来美国在根据JCPOA解除伊朗制裁问题上步伐相对缓慢，但只要伊朗能够遵守JCPOA，最终都会走向针对核问题制裁的彻底解除。然而与联合国、欧盟不同的是，美国制裁伊朗并不仅仅是针对核问题，还包括支持恐怖主义和损害人权;所以，除非以上问题全部得到解决，否则即使到了2023年，美国仍不会完全解除对伊朗的制裁。与美国的保守态度不同，欧盟将根据解除针对核问题对伊朗制裁的法律框架，解除包括禁止从伊朗进口原油、天然气、石化和石油产品等多项制裁措施。目前，已有多家欧洲企业奔赴伊朗寻找新的商机。
焦点四：美国对古巴制裁的走向尚无定论
美国从1962年起开始对古巴实施经济、金融封锁和贸易禁运。半个多世纪以来，美国拒绝包括联合国大会在内的国内外有关解除封锁和禁运的呼声，一直对古巴采取敌视态度，暗中谋求在古巴实现所谓的“民主变革”。直至奥巴马当政，两国关系才取得了重要进展，恢复了邦交并互设大使馆。自此，美国放松了对古巴旅行、汇款、金融服务、商业贸易、电讯及互联网服务等多项制裁措施，但古巴的主要银行古巴国民银行仍然在SDN名单上。从目前看，要实现完全解禁，还有很长的路要走。奥巴马任期将满，同古巴改善外交关系将成为他的政治遗产之一，而在野的共和党部分领袖对放松古巴制裁则一直颇有微词。美国国内古巴裔美国人对此也褒贬不一，反对派表示愤怒，认为这是美国向卡斯特罗政府的屈服。长期以来，古巴裔美国人在美国的古巴政策中占有一席之地，并因反母国游说而闻名。鉴此，不能排除竞选者为了争取选票而提出收紧古巴制裁政策的主张。因此，美国2016年大选后，新的执政党及政府领导人究竟对古巴制裁持何种态度，仍存在许多不确定因素。
焦点五：美国解除对缅甸的制裁仍存变数
虽然在2015年缅甸大选中，昂山素季率领的民盟取得了压倒性胜利，但军人集团对缅甸政局仍拥有实质影响力及话语权。未来数个月内，人员结构断层、执政经验有限的民盟是否能够顺利组建新政府，是否能够妥善处理政府与军队的关系并得到军人集团的支持实现平稳过渡，是否能够和平解决缅北问题避免引发地区冲突及政治斗争，都存在变数。为了支持缅甸民主进程，美国于2015年底暂时解除了部分制裁措施，但仅设定了六个月的有效期。这充分说明，美国对缅甸本次大选是否能取得实质性胜利也缺乏充足的信心。因此，未来美国对缅甸的制裁是否能够全面解除还存在不确定性，这取决于缅甸是否能够真正成为美国一手打造的民主样板国家。
焦点六：对利比里亚的制裁有望全面解除
近年来，利比里亚不仅努力克服内战伤痕，还积极应对了前所未有的埃博拉疫情挑战，该国对民主的承诺以及政治、行政和经济机构都获得有序发展。鉴于2015年利比里亚局势已基本趋于稳定，如无特殊政治变动或暴力冲突，联合国在2016年6月份对利比里亚制裁措施到期后，有望全面结束对利比里亚的制裁。届时，利比里亚将不再属于受制裁国家，国际经贸往来也将不再受到限制。值得一提的是，利比里亚是世界商船的主要船旗国，全球11%的商船是在利比里亚注册的，因此，利比里亚制裁一旦全面解除，利比里亚船旗的问题将得到彻底解决。
国际业务反洗钱与制裁合规涉及国际政治、国家政策、外国法律、国际惯例、行内政策等多个方面。鉴于各种政策更新变化快，关系错综复杂，在国家推进“一带一路”战略，银行和企业“走出去”步伐加快的形势下，监管机构、银行和企业都要认真研究有关政策的变化，以保证我国外经外贸能够健康、顺利地发展。
(本文仅代表作者个人观点)
作者简介
刘威，就职于工商银行总行内控合规部，持法律执业资格证书。
王腾，ICC DOCDEX成员，ICC CHINA专家，工商银行总行国际业务反洗钱专家组组长。