外汇管理依法行政相关问题研究

近些年，外汇管理部门成功处理了多起行政复议和诉讼案件。其中有因政府信息公开、行政许可、行政处罚引起的复议诉讼，也有因对信访、举报处理不服引起的复议诉讼。这些复议诉讼案件的成功处理，说明了外汇管理依法行政水平在逐年提高，但在处理过程中也暴露出在政府信息公开、举报处理等方面仍存在进一步提高的空间。本文在梳理、总结近些年外汇管理行政复议诉讼案件的基础上，结合法院对类似案件的判决，对一些共性问题进行解释说明，希望能够引起大家关注，在未来依法行政过程中切实保护好当事人和自身的合法权益。

行政处罚案件处罚决定的送达方式问题

一直以来，外汇管理行政处罚案件质量较高，无论是证据取得，还是办案程序、自由裁量权的使用等，都较为规范，体现出较高的依法行政水平。其中处罚决定书的送达也较为规范，实践中没有发生明显的违法问题，但在内部自查过程中仍然发现了一些需要改进的环节。特别是考察其他行政机关类似案例之后发现，处罚决定送达环节也需要注意方式的合法性。根据民事、行政诉讼法及相关司法解释，送达法律文书主要包括直接送达、留置送达、委托送达、邮寄送达、转交送达、公告送达等方式。外汇管理实践中一般采取直接送达和邮寄送达两种方式。直接送达时要注意验明文书接收人的身份以及文书接收人和被处罚单位的关系，之后履行签字手续，并复印、留存相关证明。邮寄送达时需要取得送达回执。虽然实践中一般被处罚单位如果缴纳了罚款，就可以证明已收到法律文书，但为维护法律程序的完整性，外汇管理部门仍需在将文书交寄邮政部门后记录交寄时间，并和邮政部门约定，将邮寄文书被取走的时间、签字证明等反馈留档，以证明文书确已被相关单位收取，完善行政处罚程序。如因客观原因需采取留置送达方式（要注意一般在被处罚单位拒绝接收文书时才适于采用此方式），还需要邀请见证人，并在送达回证（回执）上注明拒收事由和日期、送达人和见证人签字等；如果因单位没人就将处罚决定书直接贴在传达室或者单位门口，不能算依法送达。

行政处罚案件当中违法行为“连续”或“继续”的认定问题

外汇管理对违法行为是否处于“连续”或“继续”状态的认定，直接关系到是否可以对违法行为当事人进行处罚的问题（见行政处罚法第29条），在外汇管理行政处罚案件中较为常用。行为“连续”或者“继续”状态的概念来源于刑事司法，行政法理论和实践中研究相对较少。其中“连续”的含义相对来讲便于理解，一般是指基于一个犯罪或者违法故意，连续实施多个独立的、性质相同的犯罪或者违法行为，并触犯同一个罪名或者行政处罚规定的情形。行政违法行为处理中，以最后一个行为的终止时间来确定是否在2年内被发现。而对“继续”状态的认定则较为模糊，特别是行为的“继续”和行为产生结果的“继续”状态，在很多情况下难以辨识。刑法中典型继续状态的犯罪行为是非法拘禁；而在行政法中，目前结合国务院法制办的答复和法院判例，较为明确的是虚报注册资本违法办理工商登记属于“继续”行为。

根据这些理论和实践，行政处罚中认定是否属于“继续”状态，要看行为人是否持续负有行政法意义上的特定义务，且行为人违反该法定义务是否处于不间断的持续状态，即一直采取积极或者消极的方式不履行自己的法定义务。如果是，就表明其违法行为没有终了，就属于“继续”状态。这种情况下，只有行为人主动履行法定义务（包括主动纠正）或者因客观原因无法继续履行法定义务（如法人消亡），才能视为违法行为终了。在此概念下，违反外汇管理规定的逃汇行为、非法汇入外汇行为、非法套汇行为都属于“继续”状态行为。此类违法行为即使已经完成（因为汇入或者汇出行为持续时间很短，因此显示为已经完成），但因持续负有的纠正义务并没有终了（完成和终了不同），故在其