中国外汇账户管理调查

外汇账户作为反映微观主体外汇资金增减变动情况及其结果的载体，在外汇业务实践中发挥着重要的基础性作用。自1997年相继发布《境内外汇账户管理规定》和《境外外汇账户管理规定》以来，我国已逐渐形成了较为完善的外汇账户管理体系。但是随着金融改革的稳步推进，尤其是资本项目逐步可兑换和人民币国际化程度的不断加深，外汇管理职能发生了转变，原有的账户管理体系已经不能适应新形势发展的需要，迫切需要改革。

外汇账户管理政策的沿革

随着外汇管理制度改革的实施和国际收支形势的转变，我国外汇账户管理政策经历了从无到有、从不完善到逐步完善的过程，大体可分为三个阶段。

外汇账户管理政策框架确立阶段（1997年以前）

《中华人民共和国外汇管理条例》作为外汇管理上位法为外汇账户管理提供了依据。《中华人民共和国外汇管理条例》（1997年修改版）第二十八条明确指出，“经营外汇业务的金融机构应当按照国家有关规定为客户开立外汇帐户，办理有关外汇业务”，并对经常项目和资本项目外汇账户的开立等进行了明确。为完善境内外外汇账户管理，依据《中华人民共和国外汇管理条例》（1997年修改版）等法规，国家外汇管理局先后于1997年10月和12月发布了《境内外汇账户管理规定》和《境外外汇账户管理规定》，通过对原有账户管理政策进行整合，初步确立了较为完整的外汇账户管理政策框架。管理思路上，按照资金来源和性质，将外汇账户分为经常项目外汇账户和资本项目外汇账户两大类，通过外汇账户的开立、使用和关闭等举措，对外汇账户进行监督管理。

经常项目外汇账户改革阶段（1997—2007年）

1996年12月1日，我国宣布接受国际货币基金组织第八款，承诺实现经常项目项下完全可兑换。为适应这一形势发展的需要，我国积极推进经常项目外汇账户管理改革，主要体现在以下几个方面：

一是经常项目开户管理。经常项目开户管理改革中有三个关键节点：第一个节点，2001年11月，国家外汇管理局发布《中资企业外汇结算账户管理实施细则》，放宽了中资企业外汇结算账户开立标准；第二个节点，2002年10月，国家外汇管理局发布《境内机构经常项目外汇账户管理实施细则》，取消了中资企业开立经常项目外汇账户的条件限制，统一了中资企业和外资企业的账户管理政策；第三个节点，2006年，国家外汇管理局取消了经常项目外汇账户开户事前审批。至此，经常项目外汇账户开户事前审批完全放开。

二是经常项目外汇账户限额管理。经常项目外汇账户限额管理又可分为五个阶段：第一阶段，2003年8月，放开国际承包工程等暂收待付项下经常项目外汇账户限额，允许其外汇收入全额保留在外汇账户内；第二阶段，2004年5月，上调经常项目外汇账户限额核定标准，将企业可保留经常项目现汇比例由20%上调至30%或者50%；第三阶段，2005年2月，再次对经常项目外汇账户限额进行重大调整，将企业可保留经常项目现汇比例由30%或者50%上调至50%或者80%；第四阶段，2006年调整经常项目外汇账户限额核定办法，由以前按收入的50%或者80%核定，统一调整为按上年度经常项目外汇收入的80%和经常项目外汇支出的50%之和确定；第五阶段，2007年，取消经常项目外汇账户限额管理，允许境内机构根据经营需要自行保留经常项目外汇收入。至此，经常项目实现了由强制结售汇向意愿结售汇的转变。

三是外汇账户管理信息系统。经常项目外汇账户逐渐放开的同时，国家外汇管理局2002年设计开发了外汇账户管理信息系统，并在全国推广上线。此后，又多次对该系统进行升级，通过整合账户系统和国际收支系统数据等方式，来满足监管需要。综上所述，在此期间，经常项目外汇账户改革得以不断推进和完善，很好地适应了经常项目完全可兑换的要求。

资本项目外汇账户改革阶段（2008年至今）

与经常项目已经实现完全可兑换相比，我国资本项目目前仍处于逐渐可兑换过程中。在此过程中，由于经常项目和资本项目政策不平衡，导致异常资金倾向于借助经常项目实现跨境资金摆布。资本项目开放、汇率市场化、跨境资金流动成为外汇管理改革的方向。外汇账户改革，也在围绕上述方面稳步推进。

一是待核查账户管理。为应对跨境资金流入，国家外汇管理局、海关总署和商务部于2008年7月联合下发《出口收结汇联网核查办法》，规定企业须开立出口收汇待核查账户，企业贸易项下外汇收入必须先进入出口待核查账户，经真实性审核后银行方可为其办理结汇或转出。后来，《出口收结汇联网核查办法》被整合进货物贸易外汇管理改革法规，《国家外汇管理局关于进一步促进贸易投资便利化完善真实性审核的通知》（汇发[2016]7号）也简化了A类企业货物贸易的外汇收入管理，但待核查账户被保留。

二是境外机构境内外汇账户（即NRA账户）管理。为规范境外机构境内外汇账户的开立、使用等行为，促进贸易投资便利化，防范金融风险，国家外汇管理局于2009年7月下发《关于境外机构境内外汇账户管理有关问题的通知》，并在该文中重申了离岸账户相关管理措施。

三是其他资本项目账户管理。与经常项目外汇账户管理改革不断推进和完善相比，资本项目外汇账户改革基本稳定。账户改革主要是在伴随资本项目的开放过程，对相应账户开立、收支范围进行规定。这些规定散见于资本项目相关改革文件中。

现行政策存在的问题

法规层面：系统性差，管理效果较弱

从上文可以看出，自上世纪90年代外汇账户管理改革框架确立以来，伴随着我国对外开放程度的不断提高，国家陆续出台了一系列外汇账户管理的政策和法规。通过检索《中国外汇管理法律全集（2015）》发现，现存有效的涉及账户管理的外汇局发文（含联合发文）数量较多，高达134部。其中，有的专门针对外汇账户提出了规范性要求（如《境内外汇账户管理规定》和《境外外汇账户管理规定》），成为外汇账户管理的框架性文件；也有的将外汇账户的管理要求融合在相关外汇业务的法规条款之中，如外汇资本金账户的开立、使用的相关要求在《国家外汇管理局关于进一步简化和改进直接投资外汇管理政策的通知》附件——《直接投资外汇业务操作指引》中有具体的描述。而在这些政策法规中，有的已滞后于外汇形势的发展，甚至部分条款已经失效。如《国家外汇