江苏实践

近年来，随着我国外汇管理改革和人民币国际化的不断推进，人民银行和外汇局将越来越多的一线业务管理责任交给了商业银行，要求银行按照“展业三原则”（了解客户、了解业务、尽职审查）审慎办理外汇业务和跨境人民币业务。外汇局江苏省分局（以下简称江苏省分局）在调研和实践中发现，建立“银行外汇业务和跨境人民币业务自律机制”（以下简称自律机制），有利于银行前台的自律展业与外汇局的事后监管形成相互支撑，从而更加有效地防控系统性风险。鉴此，自2015年下半年起，江苏省分局率先在辖内开展了相关探索和实践，以期为全国层面自律机制的建立提供经验。

建立自律机制的重要性

一是有利于形成“外汇局事后监测监管+商业银行前台自律展业”的有效管理模式。当前，外汇局（人民银行）对外汇业务和跨境人民币业务的管理已转为以事后监测、监管为主。但因监测分析能力有待进一步提升及地方外汇局人手不足，事后监管效力往往受到一定影响，可能造成业务发展过程中的风险隐患。因此，应通过一套有效的机制，使银行能自觉执行展业三原则，并审慎开展业务，为外汇管理筑起第一道防线。这样，既可通过市场主体的自我管理降低监管成本，又能使外汇局事后管理与银行前台自律展业形成相互支持、相互补充，提高监管效力。

二是有利于培育与资本项目开放相配套的市场自我约束机制。近年来，随着资本项目可兑换和简政放权的加快推进，跨境贸易投资便利化程度得到提高，但管制的放松有可能诱发并强化市场的顺周期性行为，推升系统性风险。自律机制则可通过培育银行的自律意识、审慎意识，促进同业相互监督，约束外汇业务、跨境人民币业务经营中违背政策导向的投机套利行为和冒险激进等非理性行为，弥补直接管制减少带来的监管缺位和不足，成为防范风险的重要补充。

三是自律机制可作为外汇局与市场主体间的缓冲层，有利于增强调控的灵活性及降低法律风险。如果外汇局直接、频繁地对银行、企业等实施政策指导，一方面不符合市场化改革导向；另一方面，在特定情况下还可能引发市场主体的恐慌性预期或不利舆情，甚至可能引发与依法行政有关的法律风险。自律机制可减少外汇局直接面对市场主体的情况，并将外汇局的政策指导精神转化为全体银行同业的自律行为，传导至其分支机构和企业。

四是有助于银行在业务实践中落实“展业三原则”。一直以来，外汇局强调商业银行应按照“展业三原则”办理跨境人民币业务；但在实践中，银行对此往往感到定义模糊和难以落实。江苏省分局通过自律机制的基本制度，将“展业三原则”明确为银行办理业务中应始终遵循“合规性、真实性、审慎性”要求，并提出一系列具体的执行标准，使可操作性大大增强。另一方面，作为市场主体，商业银行面临着盈利压力和激烈竞争，严格开展合规性、真实性审核，必然会增加运营成本和人力需求，并可能导致客户流失。因此，银行与客户合作打政策“擦边球”，甚至违规违法的现象屡有发生。自律机制可将“展业三原则”要求切实内化到银行自身的内控制度和风险管理流程中，并形成“银行自身内控＋同业监督＋外部监管”相结合的动力机制，变监管压力下的“被迫执行”为自觉执行展业三原则，促进外汇业务和跨境人民币业务的可持续健康发展。

五是可作为外汇局与商业银行、商业银行之间的信息共享平台和沟通交流平台。外汇局与商业银行之间、商业银行之间对于建立制度化的信息交流平台都具有较强烈的需求。对于外汇局而言，可借此更加快捷地获取第一手银行业信息和市场信息，推广好的经验和做法，发布风险提示和监管案例，改善管理和服务；而银行同业间则可借此共享某些数据和信息，发布内部负面清单，增强银行业防范风险的能力。

自律机制建设的核心原则

江苏省分局在指导辖内银行建设自律机制、拟定基本制度的过程中，始终以“三个目标、一个内控”为核心原则，即通过自律机制的规则约束和同业监督，确保业务的合规性、真实性、审慎性，并将其整合进银行自身的内控制度和风险管理流程之中。

合规性原则。合规性审核是商业银行为客户办理各类业务的基础性门槛和硬性约束。银行应密切关注相关法律法规、行政规章、分类监管名单等的变化情况，及时对合规性内容进行更新。

真实性原则。真实性审核是实施展业三原则的关键，其目的是确认业务具有真实交易背景、来源于实体经济需求，而不是纯粹的投机套利行为（法规特别允许的除外）。真实性审核包括客户背景调查、业务单证审核等环节。银行在这些业务环节中应遵守自律准则，达到真实性审核的基本要求，完成真实性审核的关键内容。

审慎性原则。审慎性评估是一种政策性要求，体现了国家宏观调控和宏观审慎政策导向。评估标