宏观审慎框架下的跨境资金流动管理

随着我国金融改革的推进，以及融入全球经济金融体系程度不断增加，受外部冲击的影响越来越大，跨境资金流动管理的压力与日俱增，时间纬度和空间维度的风险不断积聚。而宏观审慎政策则有助于维护金融稳定、防范系统性金融风险，故构建宏观审慎政策框架下的跨境资金流动管理体系，显得尤为必要和迫切。

构建管理体系

宏观审慎政策与货币政策既存在区别，又存在联系。具体到实施层面，宏观审慎政策框架下跨境资金流动管理体系与货币政策管理体系具有一致性。故本文依托货币政策管理体系来构建宏观审慎政策框架下跨境资金流动管理体系。

管理目标

一是最终目标。《中华人民共和国外汇管理条例》第一条指出，“为了加强外汇管理，促进国际收支平衡，促进国民经济健康发展，制定本条例”。据此，笔者认为，跨境资金流动管理的最终目标为防范跨境资金流动风险，维护国际收支平衡。

二是直接目标。直接目标选择应该满足“可控”和“相关”两个条件，也就是能够被管理部门调控并与最终目标高度相关。根据跨境资金流动管理实践，中间目标可以选择外汇储备或者结售汇顺差。

三是操作目标。结合跨境资金流动评估情况，通过采取托宾税、外汇风险准备金、外汇综合头寸管理等价格性和数量型政策工具进行操作。

管理原则

一是本外币一体化监管，本币优先的原则。考虑到人民币国际化战略、本外币风险不同等因素，跨境资金流动管理体系设计过程中既要实现本外币一体化监管、协调监管，又要体现本外币管理的差异。

二是宏观和微观协调管理原则。宏观审慎强调系统性风险，微观审慎则注重个体风险。管理体系在构建过程中应统筹宏观与微观政策工具，保障其协调统一。

三是应以银行为主要抓手。在金融危机传染过程中，金融机构，尤其是系统重要性金融机构具有举足轻重的作用，故宏观审慎管理对象主要是系统重要性金融机构；同时，考虑银行作为跨境资金流动的主渠道，无论从货币政策传导，还是从“抓大放小”角度看，银行都应该作为微观审慎管理的重点。

管理架构

首先是监管主体。考虑到人民银行的央行地位，笔者认为，跨境资金流动管理监管主体应为人民银行。原因如下：一是《中国人民银行法》第二条规定的“中国人民银行在国务院领导下，制定和执行货币政策，防范和化解金融风险，维护金融稳定”的任务，与跨境资金流动管理目标相一致。二是从国际经验看，国际金融危机爆发后，世界主要国家均建立了以央行为主导的宏观审慎管理框架。如美国2010年7月出台《多德-弗兰克法案》就确立了美联储在系统性风险管理中的核心地位；英国金融改革后，确立了英格兰银行集宏观与微观审慎监管职能于一身的监管架构。三是从国情看，人民银行协调货币政策、财政政策和微观审慎监管政策等成本较低。四是从管理实践看，《中国人民银行关于在全国范围内实施全口径跨境融资宏观审慎管理的通知》（银发〔2016〕132号，下称132号文）已经明确人民银行在跨境资金流动宏观审慎管理中的地位和作用。与人民银行不同，外汇局作为另一跨境资金流动管理监管主体，主要负责微观审慎监管。

监管主体之间的分工。比照132号文的分工，跨境资金流动管理体系下，人民银行负责宏观审慎监管，包括制定和执行宏观审慎政策，评估跨境资金流动风险，对系统重要性金融机构实施宏观审慎监管，协调货币政策、财政政策和微观审慎监管政策等；外汇局侧重于微观审慎监管，负责对企业和非系统重要性金融机构实施微观审慎监管，并对全口径跨境资金流动进行统计监测。

业务流程再造。为更好地开展跨境资金流动管理，监管主体应当积极推进机构改革，再造业务流程。一是打破当前人民币业务归人民银行管理，外币归外汇局管理的局面，实现本外币统一协调管理。二是外汇局内部改变以往按照经常项目、资本项目、国际收支等条线划分的管理方式，整合经常项目、资本项目和国际收支部门。三是按事前、事中和事后设置管理条线，构建本外币、经常、资本、国收、检查等全方位跨境资金流动的主体监管模式。事前管理可以分为两个岗位，分别为：综合服务岗，负责办理本外币一体化的行政审批、对外服务等事项；国际收支岗，主要负责国际收支统计等业务。事中和事后管理按照主体监管思路，可分为三个岗位，分别为：综合分析岗，负责跨境资金流动的统计监测和分析；非现场监测岗，负责对金融机构和非金融机构的非现场监测分析，筛查异常线索；外汇检查岗，负责对异常线索的核