G20汉堡峰会：在妥协中发展

2017年7月7日至8日举行的汉堡峰会，是G20第十二次领导人峰会，也适逢G20峰会机制建立十周年。在过去的十年中，G20展现了其在稳定全球经济和金融市场中的关键性作用，不仅成为全球经济治理的重要平台，而且也逐步转型成为综合性的全球治理平台，其议题设置也延展到安全、社会、环境、卫生和发展等更为综合的治理领域。展望下一个十年，汉堡峰会处于G20转型和发展的一个关键时间节点上，关系到G20治理平台的未来发展以及其在全球治理中的作用。因此，观察总结汉堡峰会成果或许可以为我们探析G20以及全球治理的未来提供一些线索，也有助于对中国在全球治理中的作用做进一步的思考。

在深度分歧中开幕

与以往历届峰会不同的是，G20汉堡峰会面临大不相同的国际环境。最为显著的变化是美国参与多边协调与合作的意愿明显降低，“美国优先”取代了“美国领导全球治理”而成为新任总统特朗普参与全球对话的基础。如果说十年前美国需要全球主要经济体共同协力应对金融危机并积极推动多边治理的话，现在的美国则转向了以美国利益优先并推卸治理责任的单边治理。正如德国《南德意志报》网站7月8日发表的评论所指出的，“2016年是划时代的一年。英国脱欧、土耳其短命的政变及其后果、特朗普当选美国总统等重大事件，标志着旧有秩序将结束。特朗普‘美国优先’的政策改变了二次大战以后美国的政治传统。美国正在走向封闭，它不再是西方世界的领袖，全球化也面临挑战和重新解读”。

面对复杂而又充满不确定性的国际环境，作为主席国的德国赋予G20汉堡峰会的第一核心任务就是加强团结。当然，这不仅仅是出于G20峰会自身所面临的挑战，也有德国作为欧盟轴心国的现实需要。在英国脱欧和与美国盟友分歧加大的情况下，德国不仅需要在欧盟内部聚拢人心，更需要在国际社会营造团结合作的治理氛围。在G20汉堡峰会召开前，德国总理默克尔就曾明确指出：“G20是一个建立在共享价值基础上的非正式合作论坛。它为我们提供了高能见度的框架，促进相互交流并强化我们对共同原则的承诺。我们合力比单枪匹马能获得更多。强大的国际组织和这种非正式交流都是不可或缺的。”同样意思的一句话也最终出现在汉堡峰会的领导人宣言中，即“一个需要坚持下去的事实是，我们一起比单个行动能够获得更多”。

突出社会性议题

在延续G20杭州峰会“创新、活力、联动、包容”的主题基础上，德国把“塑造一个互联互通的世界”作为了汉堡峰会的主题，并确定了三个优先治理领域：增强世界经济韧性、促进可持续发展和承担责任。每个领域之下又包含了五个分议题，总共十五个热点议题，几乎涵盖了当前经济、政治、安全、社会、环境和发展的各个方面（见附表）。

具体来看，汉堡峰会至少有8个分议题是社会性议题，包括就业、健康、妇女权益、数字化、反恐、流离失所根源应对、2030议程、反腐败等；其余7个领域实际上也具有广泛的社会影响，比如气候和能源、非洲伙伴关系、贸易、税收合作、农业和粮食安全等。突出社会性议题体现了作为主席国的德国对当前席卷欧洲和全球的民粹主义浪潮，以及受到国际社会高度关注的社会公正和平等发展等相关议题的态度。全球化如何使所有国家和所有人群公平受益，可能是当前全球治理面临的最大难题。面对日益盛行的民粹主义，政策不得不面对现实需要。这样的议题设计在德国看来不仅不会削弱G20的影响力，反而是为G20在更为综合的政策框架下更好地应对发展失衡问题提供解决之道。当然，也不排除这是默克尔总理希望借助全球性平台应对欧盟面临的治理挑战，以及以此为铺垫为即将到来的德国大选争取民心而采取的战略性举措。

在妥协中寻求最大共识

G20峰会的最终成果主要有16项，其中，2项体现为峰会的文件——《G20领导人宣言：塑造互联互通的世界》和《G20领导人关于反恐的汉堡声明》，另外14项是达成一致的政策文件。对其进行梳理，可以发现，其具有两个显著特点：第一，多数聚焦在社会、环境和发展领域，并不具有特别多的实质性内容，但都是针对当前全球治理所面临的各种挑战性问题。这些作为宣言附件的成果文件反映了G20领导人宣言中所明确列出的挑战——“我们决心解决全球社会的共同挑战，包括恐怖主义、流离失所、贫穷、饥饿和卫生威胁、就业创造、气候变化、能源安全和不平等问题，包括性别不平等，以此作为可持续发展和稳定的基础”。第二，这些偏向社会性议题的成果并非零散，而是都指向了G20汉堡峰会的共同目标，即领导人宣言中所指出的，“我们在G20的总的目标，即强劲、可持续、平衡和包容性增长，仍然是我们最优先的事项”。

从重点议题来看，国际社会高度关注的四个焦点议题——自由贸易、数字化、气候变化、产能过剩——磋商是相当有难度的。在这些领域所达成的共识是建立在妥协之上的，正如默克尔总理在G20峰会之后的记者发布会所言，“妥协是我们在这里工作的精神，也反映在最终的领导人宣言中”。从实际情况看，在上述四个焦点议题上G20的确将妥协精神发挥到极致，并形成了以下共识：

第一，在贸易方面，虽然承诺反对保护主义，肯定了保持市场开放的重要性，但是在领导人宣言中的表述却与以往G20峰会旗帜鲜明地反对贸易保护主义有明显不同。此次汉堡峰会的领导人宣言中写到：“我们将继续保持市场的开放，注意到对等和互惠贸易和投资框架以及非歧视原则的重要性，并继续反对保护主义，包括所有不公平的贸易措施。在这方面承认合法贸易救助措施的作用。”其中有关“保护主义”的措辞，的确与去年G20杭州会议的领导人宣言有所不同。后者在贸易保护主义问题上并没有提到“贸易救助措施”和“不公平贸易措施”，也没有“对等和互惠的”贸易和投资框架。这些措辞具有明显的美国特色。

第二，气候变化方面的国际分歧在G20汉堡峰会前就已经显现。在意大利召开的G7峰会上，美国与其余6国的对峙显现了发达国家内部在应对气候变化上的立场分化。因此，如何处理美国和G20其他领导人之间在气候变化和履行巴黎气候协定问题上的分歧，是此次汉堡峰会继自由贸易之后的又一个重要议题和难题。默克尔在峰会后的记者招待会上对此问题直言“在没有达成共识的地方，声明必须反映出分歧”。因此G20汉堡峰会的领导人宣言提到特朗普政府决定美国从巴黎协定中退出，并单独列出一段陈述美国政府目前在气候变化和巴黎协定上的态度和立场；同时，宣言也重申了G20所有其他成员都认为巴黎协定是不可逆转的，并再次强调他们对联合国协定的承诺，以及有关对发展中国家气候融资的一贯承诺。

第三，数字化和数字经济是近期受到最多关注的热点问题。一方面数字经济带动的创新和便利为世界经济发展注入了新的活力；另一方面，以人工智能为代表的数字化时代也带来了新的发展困境，加剧了改善就业、缩小发展鸿沟，特别是数字鸿沟问题的难度。2017年4月6日至7日，德国首次召开了负责数字化的部长级对话，并发布了宣言以及三个附件文件，分别是关于保护发展数字化的路线图、数字技术的职业教育和培训、G20数字贸易的优先领域。汉堡峰会的领导人宣言也表示了对数字化的关切，“我们需要解决多个层面的数字鸿沟问题，包括收入、年龄、地理和性别”，并“承诺在2025年之前使所有的公民都连上互联网，并改进数字识字率，帮助穷国获得因特网连接”。

第四，在钢铁产能过剩问题上，G20汉堡峰会宣言虽然没有明确指出国家的名字，但可以看出，在这一问题上的博弈相当激烈。宣言“紧急呼吁政府和相关部门取消导致市场扭曲的各种补贴和其他形式的支持。我们每个成员方都承诺将采取必要的行动达成集体的解决方案，营造真正公平的竞争环境”。对去年杭州峰会成立的钢铁产能过剩的全球论坛提出的目标，汉堡峰会提出了具体的行动要求和明确的时间表，包括在今年8月份之前改善钢铁产能方面的信息分享和合作，并且在11月之前形成一个能实质性减少钢铁产能的政策方案报告。

总的来看，G20汉堡峰会的妥协色彩比较突出，达成的实质性成果有限，凸显了各方在重要治理议题上日益扩大的分歧。同时，G20治理的议题重点也发生了转变，从经济金融议题转向更多关注社会性治理议题。

G20与全球治理的困境

可以说，在当前的国际形势下，汉堡峰会处于G20转型和发展的一个关键时间节点。展望未来十年的全球治理，主要还是依赖于国际组织和相关的专门机构，但像G20这种非正式多边协调平台也不可或缺。一方面是由于全球治理议题的多样化需要有多层级的参与，这是传统的治理机构无法满足的；另一方面，从领导人峰会、部长级对话、工作组对话以及峰会组织三驾马车之间的对话协调，到涉及内容广泛的外围组织对话，G20已然形成了一个庞大的对话网络，具有吸纳各个领域和阶层意见的综合性特点。目前G20外围组织的对话机制多达7个，除2017年德国新增的科学20（Science 20）外，其余6个分别是智库20（T20）、商业20（B20）、妇女20（W20）、青年20（Y20）、劳工20（L20）、民间20（C20）。这些各个界别的对话反映了来自全球各个角落和阶层的关切，并且可通过主席国直达领导人峰会。对于纷繁复杂的全球治理而言，似乎目前还找不到比G20更具代表性和更有效的对话平台。

当然，G20这一非正式的全球治理平台在多边协调方面也面临不少限制性因素。首要的问题是，G20既缺乏落实机制，也缺乏有效的制度约束力。具体而言，作为一个重要的全球经济治理平台，G20至少面临三个方面的困境：首先，G20作为一个有限成员的排他性组织，讨论议题却是关联全球的包容性议题。因此，G20常被质疑代表性和合法性不足。而且G20成员虽然包含了发展中成员国，但是发达成员国家特别是像美国这样的国家，在其中的影响力仍然是最大的，美国反对的议题，比如此次汉堡峰会关于自由贸易和气候变化的议题，就无法达成集体性的有效共识。这种事实上的话语垄断削弱了G20的包容性。其次，G20汉堡峰会宣言提出要建立以规则为基础的国际秩序，并将其作为继续合作的基础；但是G20作为一个非正式的软组织，在讨论应该具备硬约束力的国际治理规则方面，其可行性令人质疑。如果不依赖其他国际组织和专门机构，G20的国际治理规则能力或许最多也只能停留在倡议和不具有约束力的指导性原则上。最后，G20作为一个包括二十个成员方以及主要国际组织的庞大对话组织，要实现效率和有效治理并非易事。

机制缺陷和多边协调的现实困难，是G20这一平台面临的长期挑战。那么，G20意义何在？德国波恩大学辜学武教授从经济全球化的政治对冲机制给出了G20对于全球治理的重要意义。在他看来，“全球化的逻辑决定了对付全球性问题必须有一个全球性的政治解决方案。一个统领全球的世界政府的存在，可能是这种解决方案的最高哲学境界，但它在现实生活中是不存在也不可能存在的美好乌托邦。然而，建立一个经济全球化的全球对冲机制是可能的。而能承担如此重任的全球性机制目前似乎只有G20这一框架”。2008年爆发的全球金融危机，暴露了二战后建立的全球经济治理体系的根本性缺陷：全球治理无法满足世界经济发展的现实需求，新兴市场和发展中国家的经济实力上升却没有得到相应的治理赋权，全球治理的话语权出现严重失衡。G20在一定程度上弥补了这种话语失衡，但是由于历史原因和现实能力差距，新兴市场国家和发展中国家，特别是最不发达国家，在全球治理中的话语能力仍存在明显短板。因此，G20作为多边协商的全球治理平台，将有助于扭转这种失衡。这本身就是对全球治理的贡献。

中国在G20和全球治理中的作用

G20推动中国从全球治理的边缘走向中心，推动了中国特色的全球治理观形成；同时，中国的参与也为全球治理增加了新的领导力和更为多元化的全球治理解决方案。

当前全球治理面临的首要难题是全球失衡。而全球失衡的核心问题是发展失衡，具体表现为资本和劳动、公平和效率、增长和分配、就业和技术等方面的失衡问题。发展失衡外溢到社会、安全和全球治理的各个领域，呈现出全球经济失衡、全球安全失衡和全球发展失衡共存的复杂局面。也正是由于面对全球发展失衡缺乏有效的解决方案，全球范围内的反全球化和去全球化遂成为一股潮流。G20汉堡峰会期间举行的大大小小的示威游行，印证了必须要重视发展失衡问题。G20汉堡峰会的议题转向更多关注社会性议题，呈现出治理议题社会化的明显趋势。德国作为主席国，已经意识到G20框架下的全球治理如果对社会层面关注的发展失衡无所作为的话，G20机制的存续将面临很大问题。

2016年G20杭州峰会聚焦发展治理。将发展议题主流化是杭州峰会的一项富有远见的策划。中国基于全球发展失衡的现实治理需要，提出了加强发展伙伴关系建设，推出了落实2030议程的集体行动计划，并倡导将发展问题置于宏观政策协调的中心。在中国看来，有效的发展治理是解决全球失衡的出路所在。对此，习主席在G20汉堡峰会的发言中提出，“二十国集团的一项重要使命，就是本着杭州峰会确定的包容增长理念，处理好公平和效率、资本和劳动、技术和就业的矛盾。要继续把经济政策和社会政策有机结合起来，解决产业升级、知识和技能错配带来的挑战，使收入分配更加公平合理”。

中国在G20框架下积极推进全球发展治理的完善和改进，在促进全球可持续发展方面扮演着越来越重要的引领角色。全球发展失衡不仅是各国受益或受损程度多少的问题，更为严峻的是，一些最不发达国家和贫困人群面临处于发展停滞的泥潭。这种泥潭效应可能来自于历史原因以及现有的安全机制无法有效应对恐怖主义、地区冲突和政权更迭这些突发性问题所导致的发展停滞；也有可能来自于信息技术，特别是人工智能技术的快速发展，导致这些国家和人群被抛出了全球价值链和全球化的利益分享空间；更有可能是因为政府的应对政策不当或者逆潮流的政策选择等。全球发展失衡调整是一个系统性工程，不仅需要成员国的高度协调，也需要着眼于长远可持续发展视角的全球发展治理。这不仅考验着G20作为全球经济事务协调重要平台的效力，也考验着G20成员合作的诚意。中国作为G20的成员，给出了中国的解决方案，即“一带一路”倡议。但要把这个倡议从中国方案转化或者融入成为G20的解决方案，还需要付出更多的努力。

G20汉堡峰会尽管困难重重，妥协色彩浓重，但是在全球治理方面仍然取得了持续性的进展。正如布鲁金斯学会资深研究员霍米·卡拉斯对汉堡峰会的评价，“汉堡峰会的成果看起来平淡甚至乏味，但是其乏味的议程都在内部官僚体系的工作下稳步推进，只是没有获得媒体头条的关注。G20作为一个机制的作用和功能没有被弱化。美国也不是以一个反对多边主义协调观点的国家出现，而是一个没有提出实质性和积极议程的国家”。对于未来两年中的G20阿根廷峰会和日本峰会而言，必须做好两手准备：既要努力说服美国不逃避全球治理的合作现实，承担共同治理的领导责任；也要团结其余成员国，共同致力于为应对全球性问题提供更多切实可行的解决方案。

作者系上海国际问题研究院世界经济研究所所长