打造多维度实用适用政策工具箱

构建多维度务实管用的经常项目事中事后政策工具箱，是准确评估经常项目外汇管理系统性风险、及时预判监管周期性变化的需要，也是应对不同形势跨境资金流动变化的必要政策储备，有利于促进事中事后监管新框架下经常项目管理目标的有效落地。笔者通过梳理、总结国际相关监管经验，探索打造符合我国现行管理法规政策的多维度、条件适用、可操作的政策工具箱，并通过对政策工具应用环境以及适用条件的分析，探索研究相关政策工具在调控跨境资金流动方向、及时精准发现跨境融资套利、打击非法资金转移等异常资金借道经常项目流动行为方面，如何有效发挥作用。

外汇管理政策工具的国际借鉴

发达国家或地区由政策工具管控关键环节。发达国家具备完善的事中事后交易报告制度，采取严格的市场主体自律机制，能够及时预判跨境资金流动趋势。其多以市场化手段实现监管目的，但在关键环节或危机时期，政策工具仍是最终选择。如美国主要依靠国内经济政策影响跨境资金流向，借助反洗钱、反恐怖融资等工具，加强跨境资金流动监管；日本根据不同周期的经济形势特点，相应调整政策监管重点；英国通过金融机构外汇敞口数量，限制跨境资金流动的规模；德国严格规范金融机构自律机制，重点监管异常跨境交易报告；澳大利亚通过贸易信贷期限监管及货币兑换管制，应对投机资金跨境流动。

新兴经济体以政策工具为主要调节手段。新兴经济体抵御跨境资本流动冲击能力较弱，多由政府或央行设计政策管制工具，管理跨境资金流动。如韩国贸易市场高度开放，但仍以外汇头寸限额管理和流动性比例管理维护汇率稳定，极端情况下还会采取部分甚至全部冻结外汇支付和交易、中央银行集中外汇等应急措施；巴西通过调整跨境投资资金预扣税率来维护汇率稳定；智利通过调整无息准备金率及征税，来防范跨境资金流动风险。

经验启示。我国贸易自由化程度越来越高，经常项目外汇管理正在向原则监管转变。从国际经验来看，在跨境资金流动自由化的背景下，根据经济形势变化和风险防范需求及时调整政策、推出管理工具补丁，是国际通行做法。我国经常项目外汇管理领域可合理借鉴国际通行规则理念，打造符合我国国情的事中事后监管工具：一是在监管框架中，构建完善的风险评估体系，以及时评估预判跨境资金流动风险，应对跨境资本大规模顺周期波动，维护外汇市场的稳健发展；二是从监管操作看，应突出对重点业务和重点对象的监督管理和自律意识培养，及时规范苗头性、趋势性高风险业务，扼制异常行为的传播；三是应加强大数据运用，通过国际贸易数据库标准化建设和大数据分析，将违规行为存在的数据、信息特征梳理为预警指标，提高事后监管的精准性。

基于事中事后监管框架的多维度政策工具箱

随着改革的推进，经常项目外汇管理构建了以总量核查为基础的非现场监测和现场核查管理框架，并结合形势变化，不断丰富管理工具（见表1）。但是随着国内外经济金融形势的变化，跨境资金流动管理的压力不断加大，对监管工作提出了更高的要求。为适应当前跨境资金流动管理需要，经常项目外汇政策要把握稳健适用的原则，在“放、管、服”的政策前提下，确保合规市场主体自由交易权利。对应的政策工具选择，也要在宏观审慎管理工具的方向把控下，以市场化调节工具为主，辅以行政性管制工具，提高对经常项目外汇管理真实性、一致性、合规性的要求，加大对违规主体的监管处罚力度（见表2）。

第一类，宏观审慎管理工具。宏观审慎管理工具的使用要结合国内外经济形势，对我国跨境资金流动情况进行全面的风险预判，并参照宏观审慎指标的预警结果。其主要分为逆周期调节工具、系统重要性金融机构监管评估工具两大类。外汇局总局可通过全国跨境资金流动趋势指标、外汇存量管理指标，判断跨境资金流动的重点类型、区域，以及其货币错配、期限错配的顺周期特点是否达到既定风险等级，据此决定是否采取逆周期缓冲资本工具；通过金融机构结构性指标，对重要性外汇主体跨境交易行为和规模进行风险预判，决定动态拨备工具的调整适用。宏观审慎管理工具使用的目的是发挥逆周期调节作用、稳定市场预期、引导重要市场主体行为，以防范跨境资本流动风险。

第二类，市场化调节工具。市场化调节工具是当前监管部门最常用的政策工具类型，主要作用于企业、个人、银行等市场主体。运用中，根据监管周期变