规范涉汇案件的送达程序

送达是法律文书生效的必经程序。送达程序不规范，可能导致法律文书无法产生法律效力。如果该问题在诉讼程序中被发现，将直接导致行政行为被撤销；如果行政决定已被执行，行政机关可能面临国家赔偿责任。“9·16”特大地下钱庄非法买卖外汇系列案件异地当事人和境外当事人较多，加上一些当事人企图通过不配合送达来逃避法律责任，送达难的问题尤为突出。现阶段，行政送达均参照民事送达相关规定执行。而面对当事人配合送达的意愿不强，案件实际情况复杂，如何规范送达程序以确保行政行为的法律效力，尚有许多问题亟待解决。

系列案件的送达问题及应对

“9·16”系列案件涉及送达方面的问题复杂多样，有的当事人不配合送达，因无法送达延误案件处理期间；有的当事人故设陷阱，前期不管不问，后期再提出异议，导致对案件前期处理程序的效力产生争议等。从系列案件办理实践看，规范送达程序的途径，除提升办案人员法律素养、严格规范操作程序外，关键在于处理好送达地址的确定、送达方式的选择、送达证据的留存、送达陷阱的防范，以及涉外送达的操作等五个方面的问题。

送达地址的确定

案例：李某系本地人，外汇局就其私自买卖外汇行为调查询问时记载了其住址，并留存了身份证复印件。办案人员送达法律文书时发现，该居所原系李某租住、现已另租他人，无门牌号码，而李某身份证记载的住址已被拆迁，且李某电话已停机。

《民事诉讼法》规定，送达地址主要包括受送达人指定的地址、受送达人的住所地或者经常居住地。其中，自然人的住所地系户籍登记地或者有效身份证件记载地。经常居住地是连续居住1年以上、且有长期居住目的的居住地。本案中，李某的居所不能认定为经常居住地，居所和户籍地的现状导致其均难以确定。

地址是送达程序中的关键要素之一，受送达人的相关地址决定了直接送达的目的地、邮寄送达的收件地、委托送达受托的单位以及公告送达的报刊范围。系列案件当事人外地人居多，流动性强，法律关于经常居住地的认定规定较为原则，节假日或者因经营活动暂时离开是否可以认定为连续居住不明确，长期居住目的也较难认定。同时，送达实践中经常遇到当事人留存地址或者身份证记载住址不存在、留存地址的建筑被拆迁或者无门牌号等情况，难以证明办案人员已将法律文书送达到该具体地址。因此，送达地址的确定，存在经常居住地认定难和具体地址确定难的问题。具体案件办理中，外汇局编制了送达地址确认书，由当事人在首次接受调查时说明并记载文书送达地址，该送达地址适用于行政处罚、行政复议等全过程，外汇局还在当事人签署确认书前向其明确告知地址变更告知义务，以及地址错误的法律后果等，并在后续听证、复议等阶段主动提醒其再次确认送达地址，有效避免了送达地址的风险。此外，加强与流动人口管理部门、规划部门、社区的联系，由其协助认定经常居住地和确定居所错误、被拆迁等情况。

送达方式的选择

案例：王某系外地人，因私自买卖外汇被外汇局处罚。办案人员多次到王某在当地的住所地送达法律文书，王某均不在，也不接听办案人员的电话。经了解得知，王某已离开住所地很长时间；办案人员分别向王某的住所地和户籍地邮寄法律文书，均因查无此人被退回。

《民事诉讼法》规定，受送达人下落不明或者其他送达方式无法送达的，可以适用公告送达。本案中，外汇局已无法联系到王某，且直接送达和邮寄送达均不成功，如果能据此认定王某下落不明，那么外汇局可以直接公告送达；反之，则需要先委托送达，该方式也无法送达后，才能公告送达。因此，对王某能否适用公告送达的关键在于“下落不明”如何认定，送达方式的选择，关键在于是否具备适用该送达方式的条件。

此外，现阶段相关法律明确规定，行政处罚决定书、催告书、行政复议决定书需要参照民事诉讼法的规定送达当事人。涉汇案件办理中接受调查、处罚告知、听证事项及意见、复议受理及延期办理、加处罚款金额等，均需要告知或者通知当事人，但是相关法律对具体的通知和告知方式以及是否需要适用送达程序等并未做规定。因此，送达方式的选择不仅涉及该方式的具体适用条件问题，也涉及相关法律文书是否需要送达的问题。

关于送达方式的适用条件问题。除公告送达外，其他送达方式的适用条件相对明确。鉴此，外汇局与法院沟通后明确：当事人离开住所地避而不见、不接听电话或者更换号码等存在逃避处罚故意，直接送达和邮寄送达均无法送达的，可以认定为“下落不明”适用公告送达。具体案件处理中，外汇局在条件允许时仍然先委托户籍地的外汇局送达，如委托送达无法送达，再公告送达，且在公告送达时采取违法行为发生地和当事人户籍地同步公告，尽可能地保障当事人的知情权。

关于需要送达文书的范围问题。尽管并无明文法律规定要求“通知”“告知”事项需要书面送达，考虑到采取电话等方式通知可能导致后期缺乏已通知当事人的证据，对后续行政行为的法律效力带来不确定性，外汇局设计了对应文书记载上述通知或告知内容，在通知和告知形式上一律以书面形式为主，手段上适当灵活、区别对待，对听证通知书、听证告知书等事务性事项，采取电话、短信加邮寄结合的方式送达；对处罚告知、听证意见、加处罚款告知等结论性事项，则严格执行送达程序。此外，对法律未明确规定可以参照民事送达程序的文书，慎用公告送达方式，以避免加重处罚之嫌。

送达证据的留存

案例：徐某因私自买卖外汇被外汇局处罚。外汇局依法向徐某邮寄送达行政处罚决定书。邮政特快专递查询系统显示，该文书系徐某本人签收。强制执行阶段，徐某提出其未收到行政处罚决定书。由于邮局不保存签收单原件，该签收单已被销毁，故无法向法院提供。法院认为送达证据不足，要求外汇局重新送达。

《民事诉讼法》相关司法解释规定，受送达人在邮件回执上签名、受送达人指定的代收人签收等均视为送达。快递员实际投递中往往仅电话联系收件人，并不核对签收人的身份证件，因此法院不认可邮政快递系统的查询结果。本案中外汇局也确实未留存签收单原件，只能重启送达程序。

行政诉讼中行政机关负有举证义务，前一顺位送达方式无法送达才能适用后一顺位的送达方式，因此需要同时妥善保存已送达的证据和送达不能的证据。系列案件办理中，外