跨境担保之国家风险化解术

近年来，随着“走出去”及“一带一路”倡议的落实深化，中资企业年对外工程承包的营业额和新签合同额屡创新高。依托良好的政策和市场机遇，商业银行在境外工程承包项下的跨境担保业务也得以快速增长，成为银行国际业务中的拳头产品。同时，随着中资企业跨境产能合作方式的转型升级，除传统的履约、预付款、留置金、质量维修等非融资类保函外，围绕境外工程承包项目“建营一体化”、投融结合等新的行业模式，项目项下的股东出资担保、项目贷款风险回购担保、承包商建设期流动资金贷款担保等融资性保函的新品种、新应用也不断出现。可以说，担保业务已贯穿于项目投标、筹融资、建设、运营以及质保的全周期。因此，对担保业务的风险分析需要综合考量的因素也更加复杂，包括国家风险、筹融资风险、项目业主的信用风险、承包商的履约风险、合同与保函条款风险、环保及自然灾害风险等众多方面。本文将结合近一时期在银行实务中暴露的一些问题，对境外工程承包项目项下跨境担保业务的国家风险进行简要分析，并提出一些风险防范措施和建议。

国家风险概览

政治外交环境

笔者所在的工商银行北京分行，自开办跨境担保业务以来，已受理了超过140个国家和地区的境外工程承包项下的跨境担保业务。近两年业务需求主要分布在东南亚的印度尼西亚、马来西亚、泰国，南亚的巴基斯坦、孟加拉、斯里兰卡，西亚北非的埃及、沙特阿拉伯、土耳其，中东欧的波兰，中亚的哈萨克斯坦。除“一带一路”相关国家，非洲的安哥拉、莫桑比克、埃塞俄比亚等国的项目投标，也显著增加，合同签约金额较大。投标项目大多为基础设施建设项目，如机场、高铁或高速公路、电站、炼油厂、集装箱码头、医院、保障房、学校、城市构建等。在实务中，面临较多的国家风险主要包括：项目所在国政治外交环境，如政府换届、政府信用、内战、受到国际制裁等。

风险一：政府换届风险。安哥拉是近期“走出去”项目较为集中的国家，涉及机场建设、供水系统改造等多个大中型项目。但从今年七月开始，承包企业陆续提出项目保函暂缓出具的需求。经了解得知，安哥拉于8月23日举行大选，由于项目业主多为安哥拉能源水利部、交通部等政府部门，大选后的新政改革、政府机构的重新调整，都有可能影响在建项目的投入和推进力度，并对项目项下的融资、担保等提出新的要求。近几年受石油价格下跌、国内经济下滑等因素的影响，安哥拉的基建工程项目普遍存在工程进度放缓、工期延长、付款不及时的情况。新总统就任后，新政府在财政支出领域和项目上如何进行资金安排，尚不得而知。如某新国际机场设计施工项目，为上一任总统任期内的政府重点项目，在换届过渡期内能否如期推进存在很大的不确定性。政府换届，特别是对于政治经济稳定性和成熟度较差的发展中国家，对当地重点工程项目的影响不容小觑。

风险二：政府信用风险。近几年，为提高项目投标竞争力、扩大整体收益，中资企业开始尝试“EPC+股权”的合作模式争揽境外项目建设机会。但在一些投资热点领域，随着项目商业价值的逐渐显现或运营后利润分配的差距，项目业主、甚至是政府背景的项目业主与中资合作方会出现不同形式的商业纠纷或违约。如在东南亚某国采用PPP模式（公共私营合作制）项下的土地一、二级联动开发项目中，当土地评估价值大幅上涨后，掌握土地所有权的项目业主在签约后借故中止了与某中资企业的合作开发。

风险三：经济制裁风险。当前，中资银行的全球网络布局及国际化经营程度大幅提升，对制裁涉敏类业务的审查非常严格，不会受理联合国安全理事会制裁委员会，美国国务院、财政部海外资产控制办公室，中国公安部等发布的制裁名单内所涉行业及业主的各类业务。但局部的经济制裁会产生多米诺骨牌效应，从而对被制裁国的宏观和微观经济运行产生一系列不良影响。如某铁精粉加工工厂项目，项目所在地为俄罗斯，2013年中信保评级为5级，属国别风险中等地区，且行业及业主均不涉及制裁名单。但由于2014年3月起美国对俄罗斯实施金融制裁以惩罚俄罗斯吞并克里米亚地区，俄罗斯经济受到较大冲击，卢布大幅贬值，当年就贬值了50%以上，间接导致了业主资金周转困难、母公司重组等不良后果，项目业主无力归还项目融资，并拟通过项目项下保函索赔方式获取资金偿还债务。

经济结构及金融环境

风险一：产业结构和国际收支的影响。近几年，国际原油价格持续低位震荡，包括安哥拉、委内瑞拉等一些“石油经济体”国家的财政状况堪忧，严重影响了当地在建工程的工程进度和付款能力，项目风险加剧。委内瑞拉部分政府主导的重大基建项目已停工，作为业主的政府职能部门都已撤并，保函因此无法撤销。莫桑比克是以农业为主的国家，产业结构单一，人均GDP低，是联合国宣布的不发达国家和重债穷国。当地项目主要为非洲开发银行或进出口银行贷款，涉及农业、电视信号传输技术改造等基础民生工程。政府部门作为项目业主自筹资金能力不足，银行后续贷款投放进度放缓，承包商带资投入更为谨慎。目前，项目延工情况较为普遍，所涉保函不断展期。

风险二：汇率风险。境外业主为防范自身的汇率风险，合同计价金额和保函开立币种往往采用本国或本地区货币，如巴西雷亚尔，中西非多哥、喀麦隆、乍得等地的西非法郎（FCFA) 等。这些币种往往汇率波动较大，保函转开行和反担保行都有可能承担汇率波动风险。

风险三：汇兑管制风险。“一带一路”沿线国家外汇管制情况普遍存在，如巴西、印度、摩洛哥、缅甸等。承包商在当地所获承包工程项下利润汇出时，往往需要政府部门的审批，且审批时限较长，加上业主签署进度证明及临验终验证书经常拖延，都会影响承包商的收汇进度。在汇率大幅波动的情况下，极易造成汇兑损失。

法律风险

风险一：项目所在国法律适用的风险。在商务谈判中，境外项目业主大多处于强势地位，要求保函遵循项目所在地法律。比如秘鲁、阿根廷、玻利维亚等国，业主提供的保函条款多涉及当地公共合同法的规定，但担保银行和中资承包商往往对当地法的了解十分有限。

风险二：项目所在国对保函效期司法解释的风险。据了解,印度、巴基斯坦、摩洛哥等多个发展中国家，对以政府、国企性质的保函受益人，当地法院判罚保函的有效期可达数年，远超过保函条款中约定的担保期限。

国家风险的缓释与防范

针对跨境担保业务可能面临的国家风险，可以从以下几个方面进行风险缓释和防范。

手段一：加强与内外部机构的协同联动。自2005年开始，中国出口信