地方政府债务规制四策

近期，中国地方政府债务问题又出现反复，且似愈演愈烈。如何解决，仍待破题。

一直以来，中国的中央政府和地方政府在财政上高度分权，并被一些学者称之为“财政联邦制”。但今天，可能不宜再强化这种“财政联邦制”了。

一是地方的财力已经很强大，同时还掌握着大量预算外收入和融资渠道，而中央自己的财力空间则很小。实际上，中央政府赤字率近年来一直上升，根据预算安排，2017年会升至3%。这也是国际公认的警戒水平。

二是因为缺少相应的制度安排，财政联邦制易导致地方政府过度关注经济增长和税收。其中，最重要的制度缺失是人口不能自由迁移。几十年来，我国劳动大军“候鸟式”地流向东南沿海工作，但真正能在当地实现城市化的比例很低。人口不能自由迁移，就失去了约束地方政府的关键要素——用脚投票机制。

人们选择何处而居，是一个综合性的考虑。党的十九大报告指出，我国社会的主要矛盾出现了变化，人们对物质文化的需要升级成对美好生活的向往，包括对环境、安全等都有了更高的要求。当人口可以自由迁移时，地方政府就会竞相努力改善公共服务，各个社区也会如此。与此同时，各地方和各社区还会提供差异化的公共服务，供不同偏好的人选择。

三是地方政府举债缺少内在制约机制。目前地方政府预算内举债由全国人大审议同意后，地方债券由省级地方政府统一发行；但实际上，资金使用者通常是市级政府，两者权责并不对等。此外，不同城市的财政健康水平各异，而省级政府统一发债只有一个利率，无法反映风险定价差异。至于地方融资平台的隐性举债，更缺乏明确约束，且扩张较快，是主要风险点。

四是地方政府债务缺乏事后纠错机制。一些实行联邦制的国家，政府债务如果达到上限，就会停摆，公务员发不出工资；其地方政府则实行破产制度，一旦破产，其债务需要重组。这会促使市场参与者考虑这些可能的违约风险，从而形成不同的定价。而中国目前还没有这种机制，使得地方政府债务基本是刚性兑付。

在这样的背景下，即便一些政策是“正确的”，也会因缺乏相关政策的协调推进，难以得到真正的贯彻执行。比