依法认定涉汇案件的违法事实

违法事实清楚是实施行政处罚的基本要求，事实不清将导致行政处罚决定存在被依法撤销的风险。“9·16”地下钱庄非法买卖外汇案件（下称“系列案件”）交易金额大、时间长、对手多、方式隐蔽，且一些事实要素难以核实，违法事实认定难度大，法律风险较高。现行相关法规，对行政案件的证明标准并不明确，如何根据证据认定违法事实，对办案人员法律素养要求较高，需要主动采取有效措施，确保涉汇案件违法事实认定准确。

系列案件的事实认定问题及应对

非法买卖外汇违法事实包括谁卖（谁买）、卖给谁（向谁买）、何时买卖、怎么买卖以及买卖了多少等情况。事实认定就是根据现有证据一一证明认定前述事项。从系列案件处理实践看，准确认定违法事实，关键在于把握行政案件的证明标准，正确运用法律逻辑，根据调查取得的证据，依法认定违法主体、交易对手、交易金额等要素。

对证据的充分把握

违法事实是经证据证明了的事实。事实认定本质上是根据现有证据，运用法律逻辑对案件各要素予以界定。因此，证据是否充分是决定违法事实是否清楚的关键因素。目前，《行政处罚法》《行政复议法》《行政诉讼法》均原则性规定，行政机关实施行政处罚应当确保事实清楚，但均未明确事实清楚的具体判断标准。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（法释〔2002〕21号）规定，法官遵循职业道德，运用逻辑推理和生活经验，依法审查证据，确定证据材料与案件事实之间的证明关系，准确认定案件事实。根据该司法解释的规定，法官应根据“优势证据”和“内心确信”的原则审查、认定违法事实，但“优势证据”和“内心确信”仍然较为抽象。

从系列案件处理情况，地下钱庄非法买卖外汇案件主要有当事人陈述、交易对手指证、外汇划转及人民币收付情况等四个方面的证据。由于案件跨越时间长、地下钱庄运作隐蔽，许多案件无法取得上述全部证据。外汇局根据系列案件特点，将案件划分为四证齐全、四证有其三、四证有其二以及四证有其一等四类，主动与法院沟通，在事实认定方面形成了孤证不定案、做好尽职调查的共识。在具体案件办理中，确保四证有二项及以上证据，能够互相印证违法事实，且履行尽职调查义务。

违法主体的认定

案例1：外汇局对私自买卖外汇当事人李某实施处罚。处罚告知书送达后，李某提出其系某境外贸易公司法定代表人，处罚对象应当为该公司而非其个人，并提交了该公司出具的李某买卖外汇行为由公司承担法律责任的情况说明。

准确认定违法主体，关键在于查清非法买卖外汇行为由谁实施以及分清行政法律责任应当由谁承担。系列案件中的买卖外汇行为存在企业法人成员所为、雇员所为、代理人所为等情形，需要外汇局通过细致调查，依法查清买卖外汇行为的实施者，并确定谁为处罚对象。这涉及对职务行为的界定，以及对雇佣关系和代理关系行政法律后果的认定。现阶段，《行政处罚法》未对单位违法和个人违法予以区分，行政法律领域也缺乏界定职务行为和个人行为，以及认定雇佣关系和代理关系中行政责任如何承担的相关规定，需要参照民事和刑事法律规定，并从法理层面厘清相关法律关系。

关于处罚单位和个人的问题。刑事法律领域将具备以单位名义实施、违法所得归单位所有的，认定为单位犯罪；民法领域将公司法定代表人及高管人员以公司名义在职权范围内为公司经营而实施的行为，认定为职务行为，而与公司经营无关的行为、滥用法人独立地位和股东有限责任的行为，均属于个人行为，由行为者承担法律后果。在系列案件的具体办案中，外汇局结合行为实施者的职权、外汇和人民币来源及用途、交易账户持有人、公司实际经营情况等，合理界定职务行为和个人行为，确定处罚对象。前述案例中，李某系公司唯一股东，以个人名义与黄牛交易，卖出的外汇系其亲戚境外经商收益，非公司经营所得，应当由李某承担法律责任。

关于雇佣与代理关系的行政法律责任承担问题。雇主和委托人下达实施违法行为的指令，雇员和代理人具有完全民事行为能力，按照指令实施非法买卖外汇行为，均应当承担法律责任。现行行政法律并未对多人实施行政违法的法律责任承担做出规定。实践中有共同违法人承担连带责任，以及根据具体情况划分责任等做法。外汇局以私自买卖外汇行为的实施者作为主要的处罚对象，如果相关责任人出具了私自买卖外汇行为系按照其指令实施、并由其承担法律后果的书面承诺，视具体案情确定处罚对象。

交易对手的认定

案例2：外汇局认定王某将外汇私自卖给某刘姓“黄牛”，同时根据王某陈述和刘某指证，将刘某团伙的马仔及控制的人头账户与王某的交易额认定为违法金额。王某质疑交易对手认定错误，认为只能将与其具体交易的人员认定为交易对手。

当事人对交易对手提出质疑，主要是想将直接与其交易人员之外的人头账户中的往来资金排除在违法金额之外，以降低其违法金额、减轻法律责任。地下钱庄运作隐蔽，不需要面对面交易，当事人与&ldqu