完善个人境外返程投资外汇管理

自2014年7月《国家外汇管理局关于境内居民通过特殊目的公司境外融资及返程投资外汇管理有关问题的通知》（汇发〔2014〕37号，以下简称“37号文”）实施以来，已有三年多的时间。政策的实施简化了境外设立特殊目的公司的外汇登记流程，从而便利了境内居民个人通过特殊目的公司从事跨境投融资活动。但随着个人境外返程投资规模的不断扩大，一些新的问题也日益显现。为了进一步完善返程投资管理方式，促进投资便利化，需要对政策加以调整完善。

实践中的新问题

一是实务操作中的合法、合规性风险加大。在实务操作中，境内居民返程投资往往存在以下问题：境内个人设立境外特殊目的公司未经登记；资金出境手续不规范或没有资金出境的正规记录；返程投资时有正规审批及资金入境记录，但往往隐瞒了境内居民实际控制的事实。这类企业如果不涉及上市，则只是纳入外商直接投资企业管理。但如果在境内或境外上市，基于对上市企业信息披露的要求，所涉及的企业或实际控制人就必须到外汇局办理相关手续，包括：对于合法合理的特殊目的公司，由外汇局根据合法性、合理性等原则对其办理补登记；对于涉嫌违反外汇管理规定的情况，先由外汇局对其进行行政处罚再办理补登记；对于不属于特殊目的公司的情况，需由外汇局出具相关证明。由于37号文并未对合法、合理性原则给出详细的解释，增加了实务操作中的合法、合规性风险。

二是特殊目的公司的外汇登记需完善。37号文明确规定，境内居民投资人“只为直接设立或控制的（第一层）特殊目的公司”办理登记，且变更登记的适用范围为“已登记的特殊目的公司发生境内居民投资人股东、名称、经营期限等基本信息变更，或发生境内居民投资人增资、减资、股权转让或置换、合并或分立等重要事项变更”。在实务操作中，企业在搭建融资架构时，一般会设立三层甚至更多层次的特殊目的公司。通常情况下，第一层特殊目的公司作为境内居民投资人100%持股的公司，很少发生股权变更，而返程投资、上市融资、投资退出、员工股权激励等变更事项，一般都发生在境外的二级或三级公司。投资者从保护自身利益的角度，希望将境外二级或三级公司也纳入外汇登记范围。但根据37号文规定，这些变更不再需要进行外汇登记，这就导致了境外公司希望登记但却无法登记的情况；此外，如果外汇局只登记第一层特殊目的公司，将无法确切获取境外融资、返程投资等关键信息。

三是境内出资方式需进一步明确。37号文第一条明确了“特殊目的公司”是指境内居民以投融资为目的，以其合法持有的境内企业资产或权益，或者以其合法持有的境外资产或权益，在境外直接设立或间接控制的境外企业。这一概念有三个问题需明确：第一，“合法持有的境内企业资产或权益”的范围需明确。在实务