巴塞尔Ⅲ资本监管的全球实践

2017年12月，巴塞尔银行监管委员会（以下简称“巴塞尔委员会”）发布了《巴塞尔协议Ⅲ：后危机改革的最终方案》（以下简称《最终方案》），标志着从国际金融危机爆发至今，经过了近10年的讨论，巴塞尔协议的修订基本告一段落。下一步，巴塞尔委员会的工作重点将由国际规则的制定转移到各国规则的制定和实施上来。

巴塞尔协议的实施安排

巴塞尔委员会制定的巴塞尔协议，一直被奉为全球银行监管的国际标准。从1988年的巴塞尔协议I和2006年的巴塞尔协议Ⅱ，至2013年至今一直在进行的巴塞尔协议Ⅲ的相关规则的陆续发布，巴塞尔协议已经成为一套伴随全球银行经营环境和业务发展变化而不断更新完善的监管体系。金融危机爆发后，在二十国集团（G20）主导的新国际金融治理模式下，巴塞尔委员会将成员扩大到27个国家/地区，基本覆盖了全球主要国家和地区。在G20领导人定期召开的峰会上，巴塞尔委员会会定期就巴塞尔协议的更新制定和实施情况进行汇报，并根据各成员国（或地区）领导人达成的共识，督促各国/地区的实施。

巴塞尔协议的实施状况包含按时、按质两个层面：按时的层面是指巴塞尔协议实施的进展情况，即指各国是否根据巴塞尔协议要求的过渡期安排和实施时间，有序推动了各国规则草案的拟定、征求意见后的正式发布、以及规则在本国的实施。该层面实施的情况不仅与各国监管当局的工作安排相关，还与各国立法程序相关。按质的层面是指在实施过程中，各国规则与巴塞尔协议的一致性。这些一致性既包括各国规则是否覆盖了巴塞尔协议的所有规则，也包括各国规则是否与巴塞尔协议存在实质性的差异。

巴塞尔Ⅲ资本监管的实施进展

从2011年10月以来，巴塞尔委员会每半年会公布一轮各成员国/地区巴塞尔协议Ⅲ的实施进展情况。近期，巴塞尔委员会发布了截至2018年3月底，27个成员国/地区实施巴塞尔协议Ⅲ的最新进展情况。本文将聚焦于巴塞尔协议Ⅲ资本监管的全球实施进展。根据2010年12月发布的《第三版巴塞尔协议：更具稳健型的银行和银行体系的全球监管框架》对资本监管的要求，各国应于2013年开始实施该规则。目前各成员国/地区已在实施，但同时，对巴塞尔协议Ⅲ的更新和修订也一直在进行，各类规则仍在不断完善中。

对于目前尚未要求实施的规则，各国提前实施的意愿并不强烈。一是2017年12月发布、2022年实施的《最终方案》，其内容主要包括：修订的信用风险标准法、修订的信用风险内部评级法、修订的信用估值调整框架、修订的市场风险最低资本要求（实施时间从2019年推迟至2022年）、修订的操作风险框架、资本底线要求（从2022年开始部分实施，2027年开始全部实施）。由于这些规则正式发布时间较短，除欧盟成员国（比利时、法国、德国、意大利、卢森堡、荷兰、西班牙、瑞典、英国）和沙特阿拉伯已发布市场风险最低资本要求的相关规则外，目前27个成员国/地区均未发布任何草案。二是2016年10月正式发布、定于2019年实施的旨在规范银行持有满足TLAC标准工具时的资本测算的《持有总损失吸收能力（TLAC）的规则》，目前在全球实施的进展差异较大：进展最快的是瑞士，其不允许本国的全球系统重要性银行和国内系统重要性银行持有满足TLAC标准的工具，但对非系统重要性银行的相关要求并未建立；其他发布规则的还有沙特阿拉伯、加拿大和欧盟成员国，而其余成员国/地区则均未建立相关规则。

应于2018年1月1日开始实施的规则仅包括2014年12月发布、2016年又更新的《新版资产证券化框架》。然而截至目前，仅有澳大利亚、新加坡等7个国家（或地区）已按时实施，欧盟成员国、瑞士、俄罗斯和印度尼西亚已发布相关规则，而美国、加拿大等8个国家/地区则均尚未发布草案。

应于2017年1月1日开始实施的规则，各国实施进展的差别较大，部分实施进展缓慢的国家推动力度也较弱：一是2014年3月发布的、作为一种取代现期风险暴露法等用于度量交易对手信用风险方法，《交易对手信用风险暴露计量标准法》，只在瑞士、新加坡等6个国家开始了实施，欧盟成员国等15个国家/地区仅发布了规则，而加拿大、巴西等国连草案都未发布。二是对2014年4月发布的《中央交易对手风险敞口资本要求》，包括瑞士、澳大利亚、欧盟成员国等20个国家/地区已正式实施或发布草案，美国、加拿大等国则尚未发布相关草案。三是2013年12月发布的《基金股权投资的资本处理方法》，虽然已发布了时间较长，但实施的差异性仍较大，其中瑞士、加拿大等11个成员国/地区已经开始实施，而美国、日本等6个成员国/地区尚未发布草案。

对应于2016年开始实施的规则，各国正在积极完善和推进中，但部分国家进展缓慢：一是2019年1月1日全面实施的逆周期资本缓冲，所有成员国/地区均已正式公布实施该规则，二是2013年9月发布、2015年3月修订的《非中央清算衍生产品的保证金要求》，在美国、欧盟成员国等21个成员国/地区，已正式实施或发布草案，但仍有墨西哥、俄罗斯等6国尚未发布草案。

2016年以来，全球银行业实施巴塞尔协议Ⅲ的进程明显放缓。从客观因素来看，主要包括以下几点原因：第一，巴塞尔协议Ⅲ的修订工作始终在进行中，如《最终方案》直到近期才正式发布，《资产证券化资本计量规则》分别于2014年和2016年陆续进行了更新，而市场风险的相关规则更是分别于2009年、2013年、2014年和2016年四次发布更新。这无疑增加了国际规则本身的不确定性，为各国监管当局参照巴塞尔协议Ⅲ制定本国规则带来了困难。第二，国际监管规则制定过程的实质也是各国监管当局的博弈，其既要满足提高全球银行业稳定性的宗旨，又要公平考虑各国银行业在法律环境、会计制度、业务范围等方面的差异，这就导致国际规则较为复杂，而监管当局和业界需要时间理解、消化，并匹配本国的实际情况，将这些规则落实到风险管理等IT系统中。从主观动力来看，近年来各国对巴塞尔协议Ⅲ的认可程度也出现了较大的分歧，这不仅是由于各国政权更迭中执政理念的不同所导致的，也与各国银行业及金融业的发展情况密切相关。例如，新加坡等国家对巴塞尔协议Ⅲ十分推崇，几乎照单全收；墨西哥、印度尼西亚等国家出于保护本国银行业的目的，则推迟了巴塞尔协议Ⅲ的实施时间，甚至把一些本国业务涉及