应对世行制裁的合规挑战

作者：Lucinda A. Low  黄迎  Jessica Piquet Megaw

7月18日，世界银行（下称“世行”）宣布，对两家中国建筑公司进行制裁，并将与这两家公司相关联的30多家子公司与分支机构一同列入了“黑名单”。随着“一带一路”建设的深入推进，中国企业“走出去”参与各类国际工程项目，尤其是“一带一路”沿线的基础设施建设项目的步伐也越来越快，与此同时，加强自身合规建设、防范可能面临的国际制裁风险也被提上了日程。本文全面介绍了世行制裁体系及其最新的执法趋势，并提出了中国企业如何避免世行制裁风险的合规建议，旨在帮助中国企业了解规则，从容应对。

世行制裁体系概览

20世纪90年代末，为打击在全球范围内蔓延的腐败现象，世界银行制裁体系应运而生。该体系适用于由世界银行全部或部分资助的项目，并赋予世界银行廉政局（INT）对世行规定的违法行为进行调查和执行的权力。对投标、参与世行资助项目的实体来说，了解制裁程序中的细微差别，并在廉政局发起调查后的制裁程序中做好充分准备，至关重要。

制裁主体

和通常认为的“只有承接项目的人才会受到制裁”不一样，参与世行项目的公司以及其代理人都会受制于这套制裁体系。具体包括以下七类：（1）世行资助合同的投标人；（2）直接采购合同和世行资助合同的供应商；（3）承包商及其代理人；（4）分包商；（5）顾问和子顾问；（6）服务提供商；（7）贷款收益的任何接受者及其代表。需要特别指出的是，世行工作人员的行为并不受制于这套制裁体系，而是由世行的内部规则进行制约。

企业在判断其是否受限于世行制裁体系时，最直观的方法是查看投标合同或者招标文件上是否注明世行具有审计权或有纳入世界银行违法行为定义的条款。此外，世行制裁的范围通常不仅限于合同中涉及的实体，还可以对被调查人控制的所有实体施加制裁，且参与违法行为的个人（包括经理和董事）也可能受到制裁。虽然制裁不会自动适用于母公司或姐妹实体，但母公司可能会基于责任理论（母公司未能履行监督和控制职责）而被纳入制裁。为了避免逃避责任，制裁也将适用于被调查人的继承人和受让人。

可制裁行为

世界银行禁止以下五种违法行为：贿赂、欺诈、共谋、胁迫以及阻碍。虽然上述定义比较宽泛，需要谨慎地查看具体合同才能确定可制裁行为适用的定义，但世界银行、亚洲开发银行、非洲开发银行、欧洲复兴开发银行、欧洲投资银行、美洲开发银行及国际货币基金组织共同签署的《防止和打击欺诈和腐败的统一框架》，对以下四种违法行为进行了统一定义。

贿赂行为：直接或间接许诺、给予、接受或索取任何有价值的东西，以不恰当地影响另一方的行动。

欺诈行为：任何作为或者不作为行为，包括误述、故意或者放任地误导，或者企图误导一方当事人取得财物或其他利益，或者避免承担责任。

共谋行为：两方或多方当事人图谋实现不正当目的，包括不适当地影响另一方的行为。

胁迫行为：直接或者间接地损害或伤害，或者以损害或者伤害任何当事人或者其财产为目的，通过威胁不适当地影响该当事人。

上述四种行为，被所有签约的金融机构共同认定为可制裁行为；而阻碍行为，目前则只是在世行制裁体系被认定为可制裁行为。所谓阻碍行为，可理解为“严重妨碍行使检查或审计权的行为”，例如故意破坏、伪造、改变或隐藏重要证据，向调查员进行虚假陈述，威胁、骚扰或恐吓任何一方当事人等。在世行的制裁体系下，阻碍行为既可单独制裁，也可作为加重量刑的情节。

还需要特别指出的是，以上定义跟一般的刑事、民事定义内容不大一样，它的范围要宽泛很多，门槛也会低很多，只要证明发生的可能性大于不发生的可能性，就满足了举证的要求。也就是说，很多时候企业可能觉得只是发生了一次微小的疏忽，但在世行制裁体系下有可能已经构成了可制裁的违法行为。

制裁程序

世界银行的制裁程序是一个旨在满足国际正当程序标准的行政程序，但就程序方面而言，可能比许多国家的争议解决程序更加有限。

第一阶段是廉政局开始对承包商和他的顾问进行审计，并约见关键人员。廉政局是整个制裁程序的第一级，它通过收集证据并掌握违规事实后进行指控；如果被制裁对象在这一阶段不能同廉政局达成和解的话，案件将会被移送到上一级，进入正式的制裁程序。

第二阶段是由暂停资格审查办公室（OSD）审查并确定廉政局提交的资料是否真实、证据是否充分。如果它认定提交的资料属实，制裁程序就会继续往前推进：向被调查企业发布一份制裁程序通知书，告知企业制裁的程序正式开始了。如果资格暂停与取消主管（SDO）认为证据不足的话，会发回给廉政局，要求其补充证据。

如果被制裁对象对制裁程序通知书有异议的话，则会进入到最后一步，向制裁委员会申诉。制裁委员会的审查是全面审查，审查程序包括向制裁委员会提交书面答复，并可能会进行听证；在这个阶段，廉政局也有机会提交回复。一旦制裁委员会做出决定，程序即告终结。需要引起重视的是，对于制裁委员会的终裁决定，世行的制裁体系不允许被制裁对象向任何国家的法院申诉或上诉。

制裁措施

制裁可以针对公司，也可以针对个人。世行的制裁体系设定了以下制裁措施：（1）取消资格，即被调查人被禁止在指定的时间内或永久被禁止参与世行资助的合同；（2）附解除条件的取消资格，即被制裁人被取消资格的时限届满后，必须满足某些条件才能有效解除制裁；（3）附条件的不取消资格，即被制裁人必须在规定的时间范围内遵守某些条件，否则将被取消资格；（4）公开或私下的谴责信；（5）恢复原状/经济补偿，即被制裁方被要求支付赔偿金或采取一些补救措施，补救由于其违法行为而造成的损害。

对违法行为的一个“基本制裁”是3年的附解除条件的取消资格。但是，一些减轻和加重因素会影响所实施制裁的类型和时间。例如，被调查人参与跨多个项目的多个、“事实上不同”的违法行为，可能会被施加累积的制裁，而最低限度参与违法行为的个人或实体，则可能会受到更轻的制裁或谴责。为使制裁有章可循，世界银行制定了制裁准则。该准则规定了制裁当局在确定合适的制裁措施时，可以考虑如下常见的减轻或加重因素，以据此减轻或加重制裁力度。

减轻因素：被告在违法行为中发挥次要作用；主动采取纠正措施，包括停止违法行为、针对个人采取内部行动、实施有效的合规方案以及恢复原状；与世界银行进行合作，包括在廉政局调查中持续提供帮助、进行内部调查、承认罪行与承担责任，以及主动限制对银行资助项目的投标。

加重因素：违法行为达到较严重的程度