证监会行政处罚败诉案件的启示

2013年3—4月，苏嘉鸿利用在威华股份重大资产重组前大量买入，重组消息发布后集中卖出的方式，获利6537.62万元人民币。证监会认为，苏嘉鸿借助从威华股份资产重组的内幕消息知情人殷卫国处了解到的该公司将进行资产重整，并注入矿产及高科技业务的内幕消息，实现了其低买高卖、赚取差价的非法目的。对此，证监会公布了对苏嘉鸿的行政处罚决定书，并开出了约1.3亿元的罚单。随后苏嘉鸿提起上诉。2018年7月17日，北京市高级人民法院以事实不清、程序违法为由，判决撤销了证监会对苏嘉鸿内幕交易行为给予1.3亿元人民币的行政处罚决定。该案件是证监会近年来罕见的行政处罚决定被撤销案件，对外汇管理行政执法工作具有较强的借鉴意义。

证监会败诉原因分析

一是内幕交易事实认定不清。苏嘉鸿认为，证监会在调查过程中，并未找到殷卫国并核实其身份信息，也未对其情况展开调查，认定殷卫国属于内幕信息知情人的事实不清，法律依据不明。证监会认为，其已穷尽各种手段调查收集证据，而且即使找到了相关人员，其不配合调查的情况也很常见。虽然作为涉案人员的殷卫国一直未被找到，但其他涉案人员询问笔录以及有关会议记录可间接证明，殷卫国实际参与了资产注入事项的形成过程并知悉铜矿收购事项，为内幕信息知情人。法院则认为，殷卫国为内幕信息知情人是认定苏嘉鸿从事法律所禁止的内幕交易的关键事实基础，而证监会的调查没有穷尽方法和手段，更不能以被调查人可能不配合为由怠于法定调查职责，因此其对殷卫国的调查及证据收集未能遵循全面、客观、公正的原则。

二是内幕交易推定的适用条件和标准不正确。苏嘉鸿认为，买入威华股份具有合理理由和依据，交易时间与证监会认定的内幕信息形成没有“高度吻合”的特征，且认定过程反复摇摆，在告知和复议书中认定的“较为吻合”与在决定书中认定的“高度吻合”并不一致。证监会认为，内幕信息敏感期内苏嘉鸿与殷卫国多次联系，交易时点与资产注入事项进展情况“高度吻合”，且没有提供充分有力的解释，应推定构成内幕交易。法院则认为，证监会复议书中认定的“较为吻合”已对决定书中认定的“高度吻合”进行了修正，且该修正与在案证据显示的内幕信息形成发展与相关交易活动进行的案件事实基本一致，据此可以认定，苏嘉鸿的内幕交易没有达到“高度吻合”的证明标准，证监会的推定理由不成立。

三是对苏嘉鸿行政处罚程序违法。苏嘉鸿认为，证监会出具的自己与殷卫国的“45次通话记录”和“71次短信联系”未经质证环节即被列入“涉密证据”。证监会认为，处罚决定作出前，已依法进行了检查、调查，并告知苏嘉鸿拟作出处罚的事实、理由、依据及享有的权利等，保障了当事人的陈述申辩权，即使证据未被质证也符合法定程序。法院则认为，证监会以苏嘉鸿与殷卫国的通讯信息涉密为由，没有保障当事人的质证权，构成了对当事人陈述申辩权利的侵害，属行政处罚程序违法，应予纠正。

对外汇管理行政执法的启示

全面、客观、公正的调查是认定违法事实的基础。先调查取证，后在证据基础上作出事实认定和行政处罚，是外汇管理行政执法的基本原则。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条，行政机关如