揭秘美国出口管制黑名单

作者Edward J. Krauland  黄迎 Brian Egan

8月1日，美国商务部新将44家中国企业列入出口管制清单，实施禁运措施。此举对于美国政府来说并不罕见，近年来，美国政府大幅增加了对经济制裁与出口管制“黑名单”的使用频率，美国财政部、商务部和国务院发布的各类黑名单已从数十页增至数百页乃至上千页。鉴于被列入黑名单的公司或个人将可能遭受限制出口、禁止进口及冻结资产等严厉的制裁措施，本文试图通过对美国主要的出口管制和经济制裁黑名单的介绍，以及相关移除程序的解读和分析，帮助企业及其高管了解避免被列入黑名单的正确方法以及应对措施。

解码黑名单

美国政府出于不同的政策目标，设立了数十个不同类型的限制性名单，由不同的政府机构管理。其中，经济制裁和出口管制黑名单，主要由美国财政部、商务部和国务院管理。

财政部管理的黑名单

特别指定国民名单（Specially Designated Nationals and Blocked Persons List，SDN名单）和行业制裁识别名单（Sectoral Sanctions Identifications List，SSI名单）是美国财政部海外资产管理办公室（OFAC）管理的最重要的两个黑名单。

SDN名单是美国政府针对受到美国经济制裁的人士的主要黑名单，其收录的人员将面临严重的制裁后果。首先，除非OFAC授权，否则禁止任何美国人与SDN名单上的人员进行任何交易；其次，SDN名单上人员的任何资产如果被美国人所有或控制，都将被自动冻结或被“封锁”；此外，这种冻结或封锁的主体范围还扩展到由一个或多个SDN名单上的人士累积拥有50％以上股权的公司。因此，SDN制裁通常被叫做“封锁制裁”。

从法律权利上看，将某当事人列入SDN名单有以下两种情形：一是美国总统根据紧急权力采取的行动，通常是依据《国际紧急经济权力法案》发布行政命令；二是美国国会通过立法授权或命令采取SDN制裁。美国政府的大多数制裁方案都可以将一方当事人列入SDN名单，包括针对朝鲜、俄罗斯、伊朗等特定外国政府的制裁方案，以及针对恐怖分子和麻醉品贩运者的制裁方案。SDN制裁通常由OFAC和美国国务院共同负责。

被美国政府列入SDN名单的标准因不同的制裁方案而有所差异。一些人士被列入SDN名单的原因，是其职位或其他特征符合相关制裁法律的规定。例如，朝鲜政府官员因美国总统奥巴马于2015年颁布的行政命令而被列入了SDN名单。另有一些人士被列入SDN名单，是因为发生了相关制裁法律规定的可制裁行为。例如，根据美国总统特朗普于2018年发布的行政命令，将把为伊朗政府购买美国银行票据提供“重大支持”的当事人，列入SDN名单。此外，并非所有符合SDN制裁条件的人士都会被自动添加到SDN名单上。许多情况下，美国政府会行使自由裁量权，并仅在认为损害美国国家安全或外交政策的情况下，才会将相关人士添加到SDN名单上。

SSI名单是OFAC针对俄罗斯经济部门的个人和实体的识别名单，旨在禁止美国人与俄罗斯特定行业的实体从事某些商业交易，主要包括某些“边境”能源项目的石油勘探和生产活动，以及某些俄罗斯金融、军事和能源公司的债权或股权交易。

美国的经济制裁可分为一级制裁和二级制裁。一级制裁是具有管辖权的制裁，直接限制美国的个人及实体与被制裁对象的交易；二级制裁针对第三国个人和实体，通过限制美国个人及实体与其进行交易，间接限制其与某些被制裁对象的交易。在二级制裁的情形下，非美国个人或实体若与SDN或SSI名单上的个人或实体（或其拥有的实体）进行某些类型的商业交易，其在美国的业务往来也可能会受到限制。因此，通过阻止非美国人与黑名单上的个人或实体开展业务，二级制裁将SDN和SSI名单的影响扩大到了美国以外的地区。

商务部管理的黑名单

美国商务部工业与安全局（BIS）设立了三个单独的黑名单，包括被拒绝人名单、实体名单和未经证实名单。

向被拒绝人名单上的当事人出口受限商品的申请，将遭到美国政府部门拒绝。根据《美国出口管理条例》（Export Administration Regulations，EAR），BIS可以针对违反EAR的行为，或仅仅是出于预防即将发生的违规行为，或出于对相关的刑事定罪的考虑，采取对相关当事人发布“拒绝令”，并采取将其纳入被拒绝人名单的强制措施。BIS会在发布拒绝令前编制一份包含了该决定依据的证据记录，并在拒绝令中申明，将相关方添加到被拒绝人名单中的原因。通常情况下，BIS会在发布拒绝令之前与受拒绝令约束的当事人进行交涉。常规标准的BIS拒绝令，将禁止美国企业与被拒绝人开展任何受限于EAR的物品的出口、再出口等相关交易。通常情况下，被拒绝人名单上的大多数条目会在一段时间后到期，除非BIS延长拒绝令的期限。

实体名单主要是针对被施加额外出口许可要求的外国人的黑名单。EAR通过一个非详尽的说明性列表，列出将某实体添加到实体名单上的原因，包括为恐怖主义活动和大规模杀伤性武器扩散活动提供支持、非法转让可用于武器开发的材料，以及有“具体和可明确的事实”表明，其违反了国家安全和/或美国外交政策利益的其他活动等。具体负责将某实体列入实体名单的机构，是由美国国务院、国防部、能源部或财政部的高级职业官员组成的最终用户审查委员会（ERC）。这是一个由商务部牵头的跨机构委员会。被列入实体名单的企业需要遵守额外的美国出口许可要求：在大多数情况下，所有“受EAR约束的物品”（涵盖大多数美国原产货物、软件和技术，以及一些含有美国元素的非美国原产产品）的出口，都需要获得美国出口许可证，且任何与这些实体相关的出口许可证的申请，都将被默认为拒绝。

未经证实名单收录的对象是BIS通过“最终用途”核查后仍无法核实“是否善意”的当事人。在此背景下，所谓“善意”是指当事人“受EAR管辖物品的最终用户和最终用途的合法性和可靠性”。被纳入未经证实名单的当事人将受到BIS更加严格的监督，例如，与之相关的出口、再出口或国内转移行为不适用于出口许可例外，并且要求虽受EAR监管但不需要获得出口许可的物品，也必须向BIS提交相关的特定信息后才能运送。

国务院管理的黑名单

美国国务院、国防贸易管制局（DDTC）根据《武器出口管制法》和《国际武器贸易条例》来管理美国原产的国防物品和服务的出口，主要通过被取消资格名单和防扩散制裁名单来限制此类物品的出口行为。被取消资格名单包括在法庭上被定罪的当事人（法定取消资格）或违反《武器出口管制法》的行政诉讼的当事人（行政取消资格）。这些当事人被禁止参与美国原产国防物品和服务的出口。美国国务院国际安全和防扩散局（ISN）对被认为从事核扩散活动的个人和实体实施制裁。例如，2018年4月，ISN根据《伊朗、朝鲜和叙利亚防扩散法案》对中国、俄罗斯、叙利亚和其他国家的，参与朝鲜、叙利亚或伊朗大规模杀伤性武器贸易的28个实体和个人实施了制裁。

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