构建跨境融资领域“两位一体”的监管框架
随着外汇管理简政放权和资本项目可兑换改革的不断推进，跨境资金流动管理难度日益增大。就此，本文围绕在跨境融资领域构建宏观审慎与微观市场“两位一体”的监管框架进行了探索。
跨境融资管理现状
从宏观层面来看，《关于扩大全口径跨境融资宏观审慎管理试点的通知》（银发〔2016〕132 号，以下简称“132 号文”）的推出，意味着我国对外债的管理从微观限额控制过渡到了宏观审慎管理新阶段。《中国人民银行关于全口径跨境融资宏观审慎管理有关事宜的通知》（银发〔2017〕9号，以下简称“9 号文”）在132号文的基础上，对相关系数和豁免范围进行了调整，但管理思路与132号文基本一致，主要是通过微观个体净资产水平对跨境融资进行数量调控。
从微观层面来看，国家外汇管理局发布的《关于改革和规范资本项目结汇管理政策的通知》（汇发〔2016〕16号），实现了资本项下外汇收入结汇和支付管理的统一，外债资金管理实施“意愿结汇、负面清单”管理模式。
以上两方面构建了“统一管理、自主举债、意愿结汇、负面清单”的跨境融资管理框架，便利了境内机构跨境融资，但仍存在一些问题。
一是跨境融资统计口径较窄。9号文虽明确了跨境融资为境内机构从非居民融入本外币资金的行为，但未将境内机构的境外分支机构举债及企业内保外贷纳入外债管理及统计。从最终偿付风险来看，如果境内机构通过境外分支机构进行融资时由境内母公司提供担保或隐性担保，虽然直接债务人不在境内，但最终偿债义务仍在境内。从实践来看，部分房地产企业和政府融资平台存在通过设立境外分支机构在境外举债，再以投资或增资形式调回境内使用的情况。这其中一旦出现问题，波及面广，引发系统性风险的概率较大，对跨境收支的影响不容小觑。
二是缺乏价格型调控工具。尽管跨境融资领域引入了宏观审慎管理思路，但一直以来都是运用总量调控和结构调控的数量型政策工具。在我国金融体系创新速度加快的背景下，单纯以数量型政策工具实现调控目标的难度加大。针对数量型调控工具的管理缺陷，必须要综合利用价格型调控工具平滑债务资金的顺周期性，调节资金流动成本，通过价格传导机制熨平波动风险，使其发挥宏观审慎管理的逆周期调节作用。
三是资金使用管理手段不足。目前外债资金使用遵循负面清单管理，但在资金用途真实性审核上，主要基于银行展业自律，缺乏足够的约束手段和激励措施。实际业务中，部分商业银行在揽存、中间业务收入考核等利益驱动下，对真实性审核多局限于交易凭证的机械式审核，缺乏对交易合理性等关键要素的审核，甚至帮助企业虚构交易背景套取资金。
实施“两位一体”监管模式的原因
一是从必要性看。外债资金流动具有较强的顺周期性特征：当经济处于上升周期时，生产和投资活跃，需要大量资金，且资本回报较高，从而使外债资金流入动力增强、规模上升；反之，经济进入下行周期后，生产和投资不振，会导致外债资金流入动力减弱、规模下降，甚至会流出避险或寻找投资回报更高的地区，易引发系统性风险。此外，随着金融创新和金融产品的发展，跨境资金流动主体不断增加，外债资金流动的跨市场、跨产品特征越来越明显，现行监管模式已不能满足风险管理的需求。因此，有必要探索建立宏微观结合的管理模式，以有效防范和控制债务风险。
二是从可行性看。不管是宏观审慎还是微观监管，在跨境融资领域均已初步实施。宏观层面，数量型管理手段已实施近两年，且建立了较全面的数据采集制度；微观层面，明确了资金使用的负面清单要求，且近两年加快了银行自律机制建设。这些都为跨境融资领域实施“两位一体”的管理框架奠定了较好基础。
构建“两位一体”的监管框架
构建跨境融资领域宏观审慎与微观市场“两位一体”监管框架的主要思路是：宏观层面综合利用数量型和价格型调控工具，微观层面利用逆向管理指标调控微观个体的举债行为，并保证交易行为的合规性和跨周期一致性；同时通过宏观经济与微观管理间的互动响应机制，正确引导银行和企业对外举债行为，进而有效防范外债风险，维护国际收支平衡和国家金融安全。
宏观层面
一是完善数量型调控工具。将境内机构的境外分支机构的境外融资纳入全口径宏观审慎管理框架，要求境内机构就该类融资办理境外融资登记，根据是否有境内机构提供担保及债务人类型，分别设定不同的风险转换因子。具体设想如下：
跨境融资风险加权余额=∑本外币跨境融资余额×期限风险转换因子×类别风险转换因子+∑外币跨境融资余额×汇率风险折算因子+∑境外分支机构本外币跨境融资余额×分类风险转换因子。
式中，期限风险转换因子、类别风险转换因子、汇率风险折算因子适用现行规定，增加境外分支机构融资余额和分类风险转换因子。
对于境内银行担保的银行境外分支机构境外融资行为，由于类别风险转换因子已经涵盖境内银行或有负债，为避免重复计算，分类风险转换因子可设为0。对于存在境内担保的境内企业境外分支机构境外融资行为，将分类风险转换因子设置为 0.2（与银行现行政策拉平）或更高水平。反之，对不存在境内担保的境外融资行为，由于境内偿债风险较小，分类风险转换因子可先设为 0，主要是满足数据统计的需求；后续，可根据国际形势变化酌情调整。
二是引入价格型调控工具。随着资本项目可兑换进程的不断推进，有必要在跨境融资宏观审慎管理框架中引入价格型调控工具，防止银行负债规模过度扩张或资产负债期限结构错配。第一，设立准备金要求，对银行从非居民处获取的一年期（含）内授信及其他外部债务缴纳准备金，以增加银行利用外部资金的成本，降低银行资产负债表中货币错配可能引发的系统性流动风险。第二，实行利率限制，将本外币利差与国际收支流动挂钩，通过动态调节利率来调控居民对外借债行为。如可参照俄罗斯、韩国央行的经验，对银行及其他信贷机构的外汇负债，按一定比例收取准备金。第三，设立金融交易税（托宾税），对银行非存款类外汇负债征税。如对外资购买债券设定税率、对资本利得征收预扣税；当短期外债占比过高时，可对一年内的短期债务征收交易税。第四，设立头寸、期限错配和长短期比例限制。可参照韩国、新西兰央行的经验，对流动性比率、周期性资产负债错配比率和中长期外债占比上限进行规定，如限制一年以上外债占比不得低于80%，以控制短期外债风险。鉴于这些政策经验适用性尚不明确，且我国跨境融资领域还没有实施价格调控的经验，建议在跨境融资风险程度较高时，引入价格型调控工具作为数量型调控手段的补充。
微观层面
一是完善微观市场监管措施。第一，以穿透式监管理念实现对交易真实性的审核。一方面，进一步完善现行外债资金使用的负面清单管理，修订现行外债资金用于发放关联公司委托贷款的相关规定，明确发放委托贷款后资金的负面清单管理要求；另一方面，与人民银行在跨境融资领域一体化监管方面达成共识，从规范账户管理、防止反洗钱交易等方面考虑，协助外汇局取得外债资金流向所涉人民币账户的交易数据，实现对资金去向的穿透。第二，完善跨境融资行为的全流程监测。事前监管主要以登记为抓手，关注债务合同、借债主体的交易合理性；事中监管主要依托银行部门，提高银行展业自律的意识和能力，要求银行及时上报外债频繁提款、还本等可疑线索，防止企业利用境外低成本资金及汇率波动预期进行投机套利；事后监管通过开展非现场和现场核查，及时发现并严厉查处各类违规跨境融资行为，同时对银行进行风险警示，并加大对外汇违法（负面）信息的披露力度。
实现宏微观联动
一是构建宏微观跨境融资风险监测体系。实现宏微观调控联动，应构建既考虑整体性风险，也关注微观主体融资风险的宏微观风险监测体系（见表 1）。
二是建立宏微观联动的调控机制。第一，建立微观监管与宏观审慎管理的联动机制。对微观市场的监管应维持跨周期的稳定性、连续性和一致性，通过可预期的处罚原则，向市场传递清晰的监管信号；认真研究微观监管中发现的共性问题，逐级向上反映，为采取相应的宏观审慎管理措施提供依据（见附图）。第二，建立宏观审慎措施与债务风险指标的动态关联。根据我国外债实际情况，可将衡量外债风险相关指标划分为正常、关注、危险三个等级，同时根据风险等级对宏观审慎e措施进行动态调整（见表2）。
为实现宏微观联动调控，可将三类风险转换因子（类别、期限、汇率因子）分别与三类风险指标（规模、期限、币种指标）进行关联。（1）若单独发生一个类别风险时，进行有针对性的调整即可。如：当偿债率和负债率任意一个风险指标为关注级时，对类别风险转换因子进行调增；当偿债率和负债率任意一个风险指标为危险级（或两个指标同时为关注级）时，进一步调整类别风险转换因子。（2）当出现两类（含）以上风险时，除对对应的风险转换因子进行调节外，还需通过宏观审慎调节参数、跨境融资杠杆率进行调节；在风险级别为危险级时，需进一步引入无息准备金等价格型调控工具。
作者单位：外汇局青岛市分局