外汇管理体制在对外开放进程中的危机管理

在改革开放的四十年里，中国在外汇领域遭遇了三次较大冲击，分别是1997年的亚洲金融危机、2008年的全球金融危机和2015年年底到2017年年初的高强度风险冲击。这些冲击既有来自外部的，也有来自内外部双向的。同期，中国也经历了三次重大汇改，且分别于各次危机前推出，即1994年的汇率并轨改革；2005年的“7·21”汇改和2015年的“8·11”汇改。大致是大凡每十年一次重大汇改，伴随着每十年一次较大的危机。危机冲击、危机管理和外汇改革就这样风雨兼程，也仍将相伴相生。

1997年亚洲金融危机期间的危机管理

当我们回顾亚洲金融危机期间的危机管理时，首先会想到两个历史性应对，一个是俗称的香港金融保卫战，另一个是中国政府做出人民币不竞争性贬值的承诺。这极大地稳定了亚洲局势，对亚洲摆脱和走出危机发挥了重要的作用。

1997年金融风暴席卷泰国，继而蔓延至马来西亚、新加坡、韩国、日本等其他亚洲国家。受金融危机的影响，我国的出口大规模下滑，国际收支顺差也明显收窄：1998年国际收支总差额一季度为63亿美元，二季度仅为25亿美元。人民币面临较大的贬值压力。随之两个重要的历史应对出现。

一个历史性应对是“没有硝烟的战争”。1997年下半年，西方对冲基金在亚洲各国和地区发起了宏观对冲，并获得成功。随着亚洲金融危机的蔓延，香港股市、汇市也受到冲击。尽管在1997年年底，香港拥有928亿美元的雄厚外汇储备，但仍受到对冲基金的威胁。1998年8月下旬，香港特区政府决定反击，并得到中国政府的全力支持。金融保卫战的高潮是1998年8月28日，香港全天成交额达到创纪录的790亿港元。香港政府依靠中央政府超过1400亿美元外汇储备的强大实力，顶住了金融投机压力，维持了金融稳定，成功管控了危机。这种强悍的危机管理至今令人记忆犹新。

另一个历史性应对是全力维持人民币汇率稳定。为了遏制外部风险的传染，我国政府宣布“中国将坚持人民币不贬值的立场，承担稳定亚洲金融环境的历史责任”。外汇管理部门随之采取了一系列措施维稳汇率和外汇市场秩序。

但外汇管理的危机应对并不仅止于此。危机中，外汇局整章建制、严格监管。主要应对措施包括完善经常项目可兑换，改进资本项目管理方式，惩治骗汇、逃汇和非法买卖外汇，加强对外发债的管理，研究建立危机预警体系，健全国际收支统计分析制度等。具体来看，其中的外汇管理制度改革主要体现在以下四方面。

第一，外汇局和商务部、海关等部门建立联网核查系统，做好出口核销管理，遏制企业逃、套汇和骗购外汇行为，保证外汇收入及时、足额调回境内和对外支付的真实性。人民银行也出台规定，会同外汇局加强外汇管理，对金融机构违反售付汇管理的行为进行了界定并阐明了处分措施。1998年12月，外汇局等五部门联合发布规定，明确了对相关公务员、金融机构及国有外经贸企业涉及骗汇、逃汇和非法买卖外汇等行为的处罚措施。1999年1月，金融机构违反外汇管理规定行为被写入《金融违法行为处罚办法》，并以国务院令的形式予以发布。

第二，外汇局在全国范围内对整顿和规范外汇市场秩序进行部署，严厉打击外汇非法交易活动，重点打击进行外汇非法交易的“黑窝点”和“地下钱庄”；此外，还加强了对资本项目的外汇管理，开展信用证和资本项下收付汇业务大检查，防止因为把关不严造成国家外汇资金的大量流失。

第三，外汇局加强了外债资金流出和流入管理，制定了外债统计监测的实施细则；以规范我国境内机构境外发债行为，防范国家外债风险；同时，与国家计委、人民银行发布联合通知，进一步加强全口径外债管理，对国有商业银行实行中长期外债余额管理。2001年，又进一步提出统一、规范银行结售汇业务的要求，着手建立银行收付汇监管体系。

第四，为监测国际收支风险状况，外汇局联合研究机构合作开发了国际收支风险预警系统，并于2003年正式运行，定期对我国国际收支风险状况进行分析和评估。此外，外汇局还进一步修正、完善了国际收支统计申报，建立国际投资头寸统计制度，编制国际投资头寸表，进一步加强国际收支统计分析，提高监测预警水平。

回顾亚洲金融危机时期的危机管理，可以总结出三点重要的经验：一是事前的重大改革，为承受危机冲击奠定了基础。1994年开始，我国取消了双重汇率制度，人民币官方汇率与市场汇率并轨，实行以外汇市场供求为基础的有管理的浮动汇率制。同年4月4日，银行间外汇市场正式运营。这强有力地规范了外汇市场，推动了外汇储备的上升。二是事中的冷静应对，击退和扭转了危机预期，稳定了区域金融。无论是香港金融保卫战还是中央政府承诺稳定人民币汇率，都有效阻断了危机的传染。很难想象，如果中国也加入货币竞争性贬值，危机会发展和蔓延到何种程度。三是事中和事后外汇管理要跟进建章立制工作。这是个浩繁艰巨的工作。也正是在危机中，确立了中国外汇管理体制的基本框架。

我们必须看到，中国政府对亚洲金融危机的应对，承担了巨大的国际责任，并为此付出了代价。为应对外部危机和汇率维稳，中国政府不得不采取财政刺激，加速结构改革，并付出了经济增速下滑和通货紧缩持续的代价。但换来的，是一个受危机洗礼的负责任的新兴大国的形象。

2008年全球金融危机期间的危机管理

2008年，美国次贷危机持续发酵，最终演变成波及全球的金融危机。外汇局及时启动紧急应对机制，有效应对危机并维持了金融体系的稳定。以2008年金融危机为标志，我国外汇领域也出现了一系列深刻变化：一是国际收支顺差尤其是经常项目顺差逐渐见顶回落，国际收支趋于平衡；二是对资本和金融交易的管理逐渐从防范打击热钱流入，到平衡流出与流入的双向管理，ODI逐步增长；三是人民币从单边升值区域，逐步走向汇率更有弹性的合理均衡水平的双向浮动。但这些变化，都需要用较长的周期尺度才能观察到。

在美国次贷危机爆发初期，外汇局加强了对跨境资金流动的监测、预警以及事后检查，严厉打击非法跨境资金流动，查处地下钱庄、网络炒汇、非法买卖外汇的犯罪主体；同时，外汇局与海关总署和商务部联合开展了收结汇联网核查，规范个人结售汇管理方式，遏制违法、违规资金借道贸易信贷、贸易收结汇和个人结售汇等渠道流通。此外，外汇局还加强了对外汇储备的经营管理，始终保持审慎的投资态度和投资模式，合理配置资产结构，适时调整投资策略，实现了资产总体安全与保值增值。在金融危机的事中和事后，外汇局还推出了一系列措施，深化体制改革，具体如下。

第一，改善涉外经济金融服务，便利贸易投资活动。一是在金融危机中，为缓解出口企业利润大幅下滑导致的经营困难，外汇局于2018年四季度，将一般企业预收货款收结汇比例从10％提高到25％，并在