“风险为本”的理念对我国外汇管理的启示

由于传统的“规则为本”的监管方式成本高、效果差，反洗钱深入推行了“风险为本”的监管理念，旨在通过监管机制的根本创新和监管模式的重大转变，提升反洗钱工作的有效性。当前，在“宏观审慎+微观监管”两位一体的外汇管理框架下，反洗钱“风险为本”的监管理念和工作方法，对完善我国外汇领域的监管机制、改进监管模式、提高监管有效性，具有指导性和启示性。

“风险为本”的反洗钱监管机制

我国于2009年开始系统推行“风险为本”的监管理念，在将金融行动特别工作组（FATF）的标准与我国实际加以结合的基础上，逐步建立了一套适合我国国情的反洗钱监管体系，实现了反洗钱监管模式重大转变。该体系突出了监管的针对性、有效性，并兼顾了成本与效率的均衡。 具体体现在以下方面：

一是将反洗钱作为金融机构的法定义务。金融机构作为跨境洗钱活动资金流动的中枢，预防与控制是其风险管理的重要内容。从国内外法规看，通过规定金融机构的反洗钱义务，达到防控风险的目的，体现了“还责任于义务机构”的监管思路。FATF严格规范了对金融机构以及特定非金融行业和职业反洗钱要求的法律基础，要求“所有针对金融机构以及特定非金融行业和职业的要求应当由法律做出规定，或者在其他情况下由法律或强制性措施做出规定（由各国自行决定）”。按照FATF标准，《中华人民共和国反洗钱法》第三条明确规定了“在中华人民共和国境内设立的金融机构和按照规定应当履行反洗钱义务的特定非金融机构，应当依法采取预防、监控措施，建立健全客户身份识别制度、客户身份资料和交易记录保存制度、大额交易和可疑交易报告制度，履行反洗钱义务”，并在后面的法条中进一步明确了金融机构反洗钱义务和违反规定应承担的法律责任，将预防性措施与惩处措施相结合，在法律层面上进行了立法确认。这为依法开展反洗钱监管夯实了法律基础，提供了法律保障。此后，我国又陆续发布了相关规章制度、指引等规范性文件，以原则性监管的思路的进一步制定了法定义务标准和细化要求，具有较强的指导性和可操作性。

二是建立分层次、全覆盖的风险评估机制。风险评估是风险为本方法的实施基础，监管部门从国家层面、监管层面和金融机构层面开展风险评估。在国家层面，在国务院领导下组织开展对国家及地区的洗钱风险评估，即“外部威胁”评估，进行洗钱类型分析，确定监管范围和重点。在监管层面，主要是法人金融机构的洗钱风险自评估和监管部门对金融机构的洗钱风险评估，即“内部漏洞”评估。法人金融机构应定期对本机构内外部洗钱风险进行分析研判，评估风险防控机制的有效性，查找风险漏洞及薄弱环节，并采取有针对性的措施管理降低风险；在金融机构自评估基础上，监管部门对金融机构的固有风险和控制措施中的漏洞开展洗钱风险评估，针对存在的问题提出指导性整改意见。在金融机构层面，金融机构应对客户进行风险评估，包括：建立健全以客户为中心的反洗钱风险管理机制及流程控制措施，将反洗钱工作贯穿到各个业务条线并覆盖所有金融产品，收集、监测、评估洗钱风险，客观合理地划分和调整客户风险等级，对高风险的客户群体采取强化尽职调查、持续监测等措施，不断提高可疑交易报告的质量。

三是落实法人监管原则及差异化监管的考核评级制度。为避免出现反洗钱机制建设与管理责任不清、管控缺失等问题，实施对法人金融机构的反洗钱分类评级工作。金融机构法人总部对反洗钱风险管理和内部控制的健全性及有效性负总责，管流程、管系统、管制度、管监督指导、管审计评估；分支机构则管操作、管实务、管落实、管问题反馈。考核注重指标与风险之间的关联性和均衡性，并根据考核结果，按照分类监管原则，采取质询、约见谈话、监管走访、现场检查等分类监管措施，确定现场和非现场监管的频率和强度，集中力量检查风险较高、涉案较多、反洗钱有效性不高的义务主体，合理配置监管资源，提高监管效率。

现行外汇管理存在的主要问题

与反洗钱法定义务要求和较为完备的配套制度相比，现行外汇管理法规制度体系不完善。一是规范性文件作为原则性要