山东“5·05”案开启地下钱庄行政查处工作新模式

为有效防范异常资金跨境流动风险，国家外汇管理局自2015年开始联合人民银行、公安部等部委持续开展“打击通过离岸公司和地下钱庄转移赃款”的专项行动，始终保持着对地下钱庄犯罪活动的高压打击态势，不断深化联合打击成效，切实维护国家经济金融秩序。

地下钱庄的交易对手遍布全国各地，人员分散，且其非法买卖外汇行为大多通过网银等方式操作完成，加上行政查处管辖权不明确，案件移交和查处工作面临诸多困难，打击成效难以实现最大化。另一方面，由于地下钱庄交易对手多为个人，还会面临行政查处执行难、执法风险大的客观困难。因此，对地下钱庄交易对手的行政查处，长期以来一直是外汇管理部门面临的一个难题。

山东“5·05”地下钱庄专案组依法查处通过地下钱庄非法买卖外汇案件400余起。在案件查处过程中，专案组积极开拓思路、先行先试，进行了一系列探索，包括：尝试推出了重大案件授权督办制度，为跨区域、大规模查处地下钱庄交易对手探寻了一条有效途径；深化汇警合作联动机制，实现刑事查处和行政查处的有效结合；创新查处工作制度和流程，坚持公正执法与柔性执法并重，确保查处工作依法合规开展，巩固和扩大了打击成效。整个案件查处做到了零听证、零复议、零诉讼，全方位深化了打击地下钱庄工作成效，探索出了成熟且可复制的经验，开启了地下钱庄行政查处工作的新模式。

案件难点

2015年12月，国家外汇管理局山东省分局（下称“山东省分局”）在国家外汇管理局的直接指导下，与潍坊市公安局密切配合，通过一起网络赌博案线索，破获了“萧某平”等三个地下钱庄，此案被命名为“5·05”案。该案共抓获犯罪嫌疑人33人，收缴存折和银行卡300余张，冻结相关账户1500个，冻结资金逾12亿元，累计交易金额超过190亿元。由于案情重大，公安部将该案列为“部督重大案件”。

案件破获后，地下钱庄经营者被移送司法机关追究刑事责任。但是，案件涉及的地下钱庄交易对手怎么办？如果只打击地下钱庄经营者，而不追究地下钱庄交易对手的责任，将会助长地下钱庄需求方的侥幸心理，难以真正遏制地下钱庄非法交易需求。只有对地下钱庄交易对手进行查处，实现对地下钱庄供需两端的全面打击，才能从根本上根除地下钱庄滋生的土壤，有效震慑违法犯罪行为，维护国家金融安全与稳定。

面对错综复杂的案情，从国家大局出发，山东省分局决定迎难而上，对“5·05”案立案查处，并按照“解剖麻雀”的思路，对存在的困难和问题进行了认真研究，逐一列出了存在的障碍和可能面对的阻力，归纳起来有以下几个方面。

一是跨区域执法管辖权不明确。“5·05”案中交易对手居住地域分散，涉及广东、福建等29个省（市、自治区）和港澳台地区，以及澳大利亚、印度等15个国家，大部分都不在山东。再者，地下钱庄非法交易主要通过网上银行办理，资金随时在境内外进行汇划，突破了时间和地域限制，具有较强的隐蔽性，没有明确的案发地。而根据外汇管理有关规定，检查处理违反外汇管理行为，应当由行为发生地的外汇局管辖。也就是说，山东省分局仅对行为发生在本辖区的违反外汇管理的行为具有法定管辖权。面对不明确的案发地和区域管辖的执法责任，山东省分局需要做出选择：一种是将有关案件向违法主体所在地外汇局移交处理，这样山东省分局无需承担跨区域执法带来的法律风险和办案压力，但是案件移交、后续查处将面临工作流程长、信息不对称等多重困难，打击成效也会大打折扣；另一种则是要勇于担当，敢于攻坚克难，与当地公安机关密切合作，从供需两侧共同加大打击力度，全面深化地下钱庄打击成效，但会面临跨区域办案的管辖权问题。

二是行政查处难度大。“5·05”案案情重大，涉案总金额超过了190亿元人民币。地下钱庄交易对手有数百人，不仅人数众多且居住区域分散，当事人能否配合接受调查和处罚存在不确定因素；另一方面，涉案资金既有流入、也有流出，用途包括跨境借贷、购房、投资、贸易、购物等，且各个当事人的情况、情节均有不同，要针对不同案情固定证据、做出适当处罚有不小的难度。相对而言，专职外汇检查人员数量少、办案经验也不足，面对成百上千名待处理的当事人和复杂案情，时间紧、任务重、压力大。怎么才能办好，也是山东省分局面临的一个重要课题。

三是查处交易对手的先例少，经验不足。多年来，国家对地下钱庄一直保持高压打击态势，但多数案件仅对地下钱庄经营者进行处理，对使用地下钱庄转移资金的主体处理较少。对山东省分局而言，打击地下钱庄经验本来就不多，查处地下钱庄交易对手更是前所未有。在没有成熟经验可借鉴，也没有现成路可走的情况下，如何找准症结，规范操作流程，确保案件依法合规规范开展，成为查处工作的重中之重。如何办，该选择什么路径依法开展查处工作，都亟待尝试探索。

四是执法潜在风险大。“5·05”地下钱庄大多数当事人对外汇管理法律法规不甚了解，对其违法行为也没有正确的认识。由于之前在全国查处地下钱庄交易对手的情况不多，部分当事人对外汇行政查处存在抵触情绪，不理解、不接受，外汇行政查处面临较大的行政复议和诉讼风险。在此情况下，能否做到坚持原则、公正执法、程序合规、事实清楚、证据齐全、处罚适当，十分关键，否则将影响整个查处工作的成效。如何高质量依法合规地完成查处，成为行政查处工作面临的巨大挑战。

主要做法

在国家外汇管理局的具体指导下，山东省分局外汇检查处与外汇局潍坊市中心支局联合成立了“5·05”地下钱庄专案组，并组成了临时党支部。查处过程中，专案组勇于担当、迎难而上，直面问题，并在以下方面取得了创新突破，确保了案件查处工作的圆满完成。

一是探索实施重大案件授权督办制度，有效解决了跨区域执法管辖问题。在没有经验借鉴的情况下，为解决跨区域执法管辖权的问题，山东省分局坚持问题导向，敢于第一个“吃螃蟹”，敢于啃“硬骨头”，主动开动脑筋想办法。经过反复研究论证，他们认为，分支局作为国家外汇管理局的派出机构，可以通过国家外汇管理局授权或督办的方式办理业务。经过征求上级局意见，多方专家、律师论证，确定用国家局督办并指定管辖的思路，来解决跨区域执法管辖权问题。这也是全国范围内的第一次有益尝试。

二是深化汇警合作联动机制，有效提高查处效率。“5·05”案是山东省分局首次尝试处罚地下钱庄交易对手，查处难度很大。只有注重加强与地方公安部门的密切联系，找准公安部门刑事侦查和外汇部门行政查处的结合点，才能有效推进案件查处工作。为强化协作，专案组与潍坊市公安局建立了联席会议制度，定期会商案情、协调解决问题，保证了案件查处工作的顺利进行。为方便案件移交，公安局指派了四名干警到专案组办公，完成初步调查后，即时在专案组移交，实现了双方的无缝衔接、流水作业。为提高查处效率，专案组在查处正式启动前，就与公安机关多次会商案情，针对地下钱庄案件特点，确定证据规格和标准；在查处启动后，不断磨合实现证据的有效转换，顺利推动了刑行衔接。成为，双方还联合主动出击，先后两次到广东等当事人集中地进行外调，当面宣讲政策，打消顾虑，督促配合调查案件近20起，收缴罚款600多万元。

三是规范完善工作制度和流程，有效防范查处工作的潜在风险。健全完善的工作机制是确保查处工作依法规范有序开展的重要前提。专案组在办案初期就提出“要办就办成铁案”的工作理念，将研究制定科学规范的工作流程作为依法高效办案的有效保障。在国家外汇管理局的指导下，山东省分局提出“集全局之智、举全局之力”的办案思路，专案组下设综合协调、调查取证、行政处罚、后勤保障四个工作小组，抽调当地业务骨干近二十人参加，并外聘律师提供法律支持，在人员配备、办公场所、法律支持、后勤保障等各个方面形成有力支撑，为打赢查处工作攻坚战打下了坚实基础。专案组制定了《“5·05”地下钱庄案件行政查处工作方案》及《立案报告》《调查笔录》等12类行政执法文书模版，通过统一格式，保证执法规范；同时，还组织开发了地下钱庄案件信息管理系统，对地下钱庄非法交易数据进行全口径采集、分析，为查处工作提供技术支持。在上述制度机制的作用下，不仅有效防范了行政查处的潜在风险，还有效缓解了办案人员少、案件多的矛盾，确保了查处工作高效进行。

四是坚持公正执法与柔性执法并重，确保案件查处的质效。地下钱庄案涉及人员背景复杂，采用何种形式执法、如何保证执法成效，也让专案组非常挠头。专案组在党支部的指导下，坚持程序合规、处罚公正；一口对外、坚持原则；兼