对建设现代中央银行制度的思考
2019年10月，党的十九届四中全会通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》。其中，在“构建职责明确、依法行政的政府治理体系”一节中提出，要优化政府职责体系，建设现代中央银行制度，完善基础货币投放机制，健全基准利率和市场化利率体系。本文在对中央银行制度的历史沿革进行简要回顾的基础上，结合国情和未来面临的形势，对建设我国现代中央银行制度提出了几点思考。
中央银行制度发展演变离不开时代环境
中央银行制度是一国经济架构与制度体系的重要组成部分，主要指通过法律法规赋予中央银行机构地位、职能目标、政策工具、运作规范等在内的一系列制度体系。当前全世界几乎所有经济体都建立了自己的中央银行制度。回顾历史，各国中央银行制度的演变几经转折，蕴含诸多启示。
中央银行的雏形最早产生于17世纪。瑞典银行被认为是世界首个涉及中央银行职能的银行，因其1661年便在欧洲发行银行券，并于两年后被收归国有，尽管当时的业务是商业性的。1694年成立的英格兰银行，则被认为是真正中央银行的先驱。其成立之初便取得了货币发行权，主要目的是为政府垫款，从而具有了“发行的银行、银行的银行、政府的银行”职能。然而直到1844年英国《银行特许条例》通过，英格兰银行才逐步垄断了全国的货币发行权，从而才真正建立了具有现代意义的中央银行制度。在美国，银行体系自18世纪就开始发展起来，但直到1913年美联储才成立，才行使了中央银行的职能。我国建立中央银行的思想萌芽于清末：考察过中西方政经文化状况的学者钟天纬于1884年提出建立国家银行，以解决国家造铁路需借外债、利息负担重的问题。1905年户部银行成立，1908年制定《大清银行则例》，成为我国最早建立中央银行制度的尝试。
为适应经济、金融形势的演变发展，各国现代中央银行制度均历经周折。其中最核心，也是影响中央银行制度完善进程的变化包括：货币政策职能和金融监管职能的冲突与取舍，以及中央银行与政府两者之间独立性关系等。以此为依据，中央银行制度的演变大致分为四个阶段。
第一阶段是20世纪30年代大萧条以前。该阶段，各国中央银行主要围绕“发行的银行、银行的银行、政府的银行”三大职能推进。其主要特点是服从政府的财政需要，统一发行货币，组织票据交换和清算，推行准备金制度，建立对银行的监管制度等。此阶段，中央银行尚不具备实行货币政策调节宏观经济的功能。
第二阶段是20世纪30年代到80年代。大萧条推动了中央银行制度的完善，货币政策和金融监管成为各国央行的两大职能，且货币政策很大程度上依赖于金融监管。出于运用货币政策的需要，流动性监管成为金融监管的核心内容之一。
第三阶段是20世纪80年代到2008年金融危机前。此阶段，受全球经济一体化、金融自由化和通货膨胀等因素的冲击，许多国家中央银行的货币政策职能和金融监管职能出现了分离，货币稳定成为中央银行的核心职能，管理金融风险成为监管机构的专司职责。西方国家以英格兰银行和金融监管局的分立为代表，我国在本世纪初也形成了“一行三会”的分业监管架构。
第四阶段是2008年全球金融危机至今。基于对危机的全面深刻反思，该阶段各国进一步加大了金融监管的改革力度。其中，一个重大的变化是强化了中央银行在金融监管上的权力，特别是将宏观审慎监管、支付清算等基础设施监管等纳入了中央银行的核心职责体系，从而形成了中央银行权力提升、货币政策与金融稳定监管并重的制度安排。
完善我国中央银行制度建设需要考虑的因素
从中央银行制度的历史演变中不难发现，制度建设没有完成时，需要始终结合国情，因时因地，为适应时代的发展需求不断进行完善。当前，完善我国中央银行制度建设需要考虑以下重要因素。
一是我国经济体制与金融发展的基本国情。我国坚持党的集中统一领导、建设社会主义市场经济的基本体制，决定了中央银行是政府的一个重要组成部门，其职能目标必须与政府的财政政策、产业政策、金融监管政策等相统一、相一致；相对而言，增强中央银行的独立性、单一盯住通胀目标等，并不符合我国基本经济管理体制的内在要求。同时，也要看到，我国金融体系的市场化改革和对外开放，依然处于持续推进的过程中，特别是市场化的基础利率体系、汇率形成机制的完善，以及人民币国际化的推进方面，与现实需求尚存在较大差距，中央银行制度建设任重道远。
二是全球金融监管变革的大趋势。2008年全球金融危机后，金融监管持续强化，各国均努力在提升金融稳定和促进实体经济创新发展之间取得平衡，完善金融稳定风险的宏观审慎政策。全球监管框架持续改革，旨在提升资本质量和流动性，增强金融机构应对不利冲击的韧性，包括：加强对系统重要性金融机构的监管，减少隐性公共补贴；强化金融机构出问题时的有效处置能力，显著提高金融体系承受大型机构破产的能力等。而中央银行则在其中扮演了重要角色：（1）监测与限制金融机构的杠杆率，强化宏观审慎的逆周期监管；（2）强化对全球系统重要性银行（G-SIBs）的监管；（3）强化对流动性风险的审慎监管，确保银行维持稳定的融资结构；（4）参与金融体系的恢复和处置框架等。我国拥有全球规模最大的银行体系，且有多家银行被纳入G-SIBs的监管名单，中央银行在制度建设中需要考虑这些因素。
三是全球金融