从G20视角看国际宏观经济政策协调

2019年10月，中国共产党十九届四中全会通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）。《决定》共有13个分论，在其中的“坚持和完善社会主义基本经济制度”这一分论中，明确了推动经济高质量发展的相关举措，并将建设更高水平开放型经济新体制作为这一举措的重要发展方向。《决定》提出，要推动建立国际宏观经济政策协调机制，并使之与包括贸易、投资、技术领域在内的各项政策一同，构成更高水平开放型经济新体制的重要内容。在实践中，国际宏观经济政策的协调框架层级多、内容丰富且复杂，广泛存在于二十国集团（G20）、各类国际经济金融组织以及各国央行等国际组织和经济体之间。为简单说明问题，本文将以全球金融危机后主要的国际经济合作平台——G20为主要分析对象，并尝试回答在实现更高水平开放的进程中，如何理解国际宏观经济政策协调的作用，如何更好地推进相关协调机制的建设。

推动建立国际宏观经济政策协调机制的必要性

国际宏观经济政策协调，是指在政治/主权相互独立的国家之间开展的、与宏观经济政策相关的协调，以使各国在相对封闭独立的情况下，在经济政策决策方面相互提供更多的外部考量。推动建立国际宏观经济政策协调机制，是因为开展国际宏观经济政策协调的必要性正在日趋上升，因而在国际经贸事务中将其固定化、机制化的必要性也进一步加强，主要包括以下三个方面：

第一，经济政策的溢出效应需要各国积极开展国际宏观经济政策协调。在全球经济和金融一体化的背景下，一国的宏观经济政策将不可避免地经由贸易、投资、金融等多个渠道对别国产生溢出效应。这种溢出效应可能是正面的，也可能是负面的。国际宏观经济政策协调的侧重点，在于通过各类措施和机制避免负面溢出效应，以降低全球经济的不确定性；同时，识别、鼓励能够产生正向溢出效应的领域，使得增长的积极影响能够惠及更多国家。反之，如果对“与邻为壑”的负面效应（例如竞争性货币贬值等）不加抑制，则会对各国的经济产生更大的下行压力，甚至带来政治的不稳定性。20世纪30年代的“大萧条”就是一个重要的教训。因此，有必要通过国际宏观经济政策的协调避免负面的外溢效应，形成开放环境下经济政策的最优决策，保证全球金融体系的稳定和增长的可持续性。

第二，国际宏观经济政策协调能够实现部分全球公共产品的提供。在世界范围内，存在着多个种类的全球公共产品（指具有非竞争性和非排他性特征的产品）。金融稳定是一种较为典型的全球公共产品，债务可持续性也可被视为另一种重要的全球公共产品。而这些公共产品又与国际宏观经济政策协调密切相关。国际宏观经济政策协调致力于提供包括金融稳定、债务可持续性在内的全球公共产品；同时也通过协商和机制化设定等方式识别新的、潜在的全球公共产品。国际宏观经济政策协调是全球经济治理的重要组成部分。以金融稳定领域为例，全球金融危机后成立的金融稳定委员会（FSB）负责对全球金融体系进行监测并提出相关建议，主要工作就是协调各国的金融监管部门和国际标准制定者共同建立强有力的监督、监管和其他政策，以促进国际金融稳定。在当前全球经济面临“低增长、低通胀、低利率和高资产价格”的背景下，通过各种类型的制度和机制安排，推动国际宏观经济政策协调的开展，有助于这一类型全球公共产品的供给。

第三，国际宏观经济政策协调能够为全球经济增长寻找短期和中长期动能。与宏观经济政策目标类似，国际宏观经济政策协调也关注短期和中长期内两类不同的宏观经济目标：前者侧重于需求侧，政策协调的重点是货币政策和财政政策，要解决的核心问题是如何通过协调避免产出缺口的扩大，或者缩小产出缺口（所谓产出缺口，衡量的是经济增长与潜在产出水平的偏离）；后者侧重于供给侧，政策协调的重点是结构性改革政策，要解决的核心问题则是如何通过协调提升各国的潜在产出水平，也即提升长期增长的潜力。宏观经济政策协调可从短期和中长期两个领域为全球经济增长寻找动能。

危机后国际宏观经济政策协调的发展

国际宏观经济政策协调在全球金融危机爆发之后出现了一次发展的黄金期，代表性事件是二十国集团（G20）成为国际经济合作的首要论坛，同时G20领导人峰会被机制化。G20成员国不仅包含了主要发达国家，也包含了众多新兴和发展中经济体，代表性更加多元化。除了成员国，G20框架下的国际宏观经济政策协调还包含了国际货币基金组织（IMF）、世界银行（WB）、经济合作与发展组织（OECD）、FSB等国际经济政策协调组织的深入参与和智力支持。

按照协调侧重点的差异，G20下国际宏观经济政策协调可以分为两个阶段。

第一个阶段是2014年之前。这一时期国际宏观经济政策协调的侧重点是以应对危机为导向的经济复苏和短期增长协调。较有代表性的峰会是2009年4月的伦敦峰会，距第一次峰会仅半年时间。此次峰会协调达成了三方面的成果：联合行动进行史无前例的财政和货币政策刺激，各国央行承诺，到2010年年末，财政扩张到5万亿美元，并采取宽松的货币政策，包括使用非常规货币政策工具；提出了包括IMF增资、特别提款权（SDR）配额增加、多边开发银行贷款增加、贸易融资增加等共计1.1亿美元的附加扶持计划，以帮助全球信贷市场及经济增长恢复；关注超常规刺激政策的退出及相关的协调工作。此后的2010年6月的多伦多峰会，正值欧债危机爆发，全球经济出现二次探底。对此，峰会除了继续完成此前峰会达成的刺激计划外，还新加入了欧元区抵御欧债危机的各项努力。这一时