充分发挥银行在政策传导中的作用

近年来，外汇管理“放管服”改革不断深入，在与贸易投资密切相关的货物、服务、个人、外资外债等领域，出台了大量的便利化措施。与此同时，随着外汇审批权限的下放，商业银行成为真实性审核的第一责任人。在审核标准没有降低、审核责任更加明确的情况下，部分商业银行在更加注重防风险的同时，也出现了基于自身合规免责的需要，采取诸如“一刀切”、自行加码等方式变相设置业务办理门槛的情况，从而弱化了外汇便利化政策的实施效果。如何抓好银行这一“牛鼻子”、深入推进贸易投资自由化、便利化，成为基层外汇管理工作亟待解决的问题。

问题产生的原因

外汇局对防风险和促便利两者关系的定位不够明晰。随着外汇审批权限下放，便利化与防风险的双重责任也压给了银行。银行在实际执行中普遍将防风险置于便利化之前，存在从严从紧甚至自行加码的取向。这一方面是由于银行机械理解真实性审核要求，不适应原则监管所致；另一方面，则是受到外汇局对防风险与促便利两者间的不同定位、保障手段差异以及阶段性的导向变化影响，银行尺度把握不准，为避免遭受处罚而选择牺牲便利化来适应强监管。

商业银行“抓异常”能力不足，无法满足外汇便利化政策普惠要求。便利化和防风险就像是一枚硬币的正反面，两者辩证统一于“抓异常”，即在保障便利化普惠的基础上堵住异常行为、将风险降至最低。因此“抓异常”的能力强弱同时对应着防风险效果的好坏和便利化程度的高低。随着外汇审批权限的下放，“抓异常”的责任不仅落在了外汇局身上，作为第一审核环节的银行也责无旁贷。但一方面，我国涉汇公众信用体系建设刚起步，银行缺乏查询和审核涉汇主体交易真实性的有效渠道和可靠手段；另一方面，银行在防风险方面主动投入不足，技术、人力和人员素质无法支持事前对异常涉汇行为的有效甄别，导致银行的真实性审核能力不足，缺乏能够准确判断行为异常的尽职调查手段和方式，进而导致由于无法准确抓出“异常”而对企业“一视同仁”。其外在表现，就是商业银行为落实防风险要求而采取简单的“一刀切”和主动加码的行为。

商业银行盈利性经营原则与外汇政策要求之间存在不一致易引发道德风险。外汇管理侧重于宏观和社会福利，而商业银行侧重于微观与自身利益。因此，商业银行受利益驱动，存在一定的道德风险，主要表现如下：一是推卸责任。部分银行将一些职责范围内但不愿办、不会办、不敢办的业务推到外汇局身上，或将外汇局对异常行为的监管要求机械化地进行放大，或将反洗钱的禁止性要求归结到外汇管理上，造成外汇政策管理从严或不便利的假象。二是选择性便利。部分银行对于不涉及自身资金风险、又符合法规表面真实性审核要求的业务，在明知或应该能够判断出企业行为不合理的时候，出于自身利益并利用规则性监管的盲区给予便利，放任甚至协助企业弄虚作假；但对于一些已合作多年但带来效益较少的老客户、小客户，仍然让企业提供大量的资料，未在充分信任的基础上给予合理化便利，与外汇管理的政策意图相反。

涉汇主体在享受便利化同时对应尽的审查配合义务的理解存在“两个不到位”。一是对外汇业务便利化应基于真实性的理解不到位，将便利化理解为管得越少越便利。银企的矛盾也基于此，银行倾向于真实性、企业倾向于便利化。二是对外汇业务便利化应遵守“三反”管理大框架的要求理解不到位。涉汇主体在理解上并未真正理解反洗钱的穿透监管和长臂监管要求，认为自身不在“三反”范围即可，因此更为关注自身的资金风险而忽视了交易对手和流程潜在的政治和政策风险。此外，许多受阻外汇业务最后均查证为反洗钱规定所限，主观上是源于企业自身的不关注、不求解，将反洗钱要求混同于外汇管理要求；客观上则是银行宣传解释不到位，再加上地下钱庄、虚假贸易和境外投资等既是洗钱的渠道，也是外汇重点关注和打击的对象，一般公众也容易混淆。

充分发挥银行的作用

建立健全跨周期和预期稳定的外汇管理“宏观审慎+微观行为”管理框架。一是建立稳定的跨境资本流动管理框架。结合我国实际，建立与国际接轨的三支柱跨境资本流动管理框架，据此重构我国国际收支风险预警体系并建立对应的风险管理工具箱及设置阈值，根据预警结果和跨境资本流动波动情况实行分层次、有针对性、可预期的管理，保障政策的跨周期稳定性。二是尽快确立以银行为核心的涉汇行为微观监管机制。本着对涉汇收支及相关经营活动管理更趋原则化的出发点，将金融机构作为管理的关键环节和重点对象，确立起一套适应更开