构建外汇领域微观监管“三支柱”框架 维护外汇市场良性秩序 防范外部风险跨境传染

《中国外汇》：在2020年全国外汇管理工作会议上，综合司汇报了关于完善外汇领域微观监管的研究工作。能否请您简要介绍一下外汇领域微观监管的框架？

孙天琦：2015年年底至2017年年初，受国内外多重因素的影响，我国外汇市场几度出现较严重的“跨境资本大规模流出—外汇储备持续下降—人民币贬值压力增大”的负向螺旋。按照党中央、国务院的决策部署，外汇管理部门会同相关部门综合施策，积极采取稳定外汇市场的综合性措施，避免了可能发生的高强度外汇市场冲击。在总结应对冲击经验的基础上，国家外汇管理局潘功胜局长于2017年中提出了跨境资本流动“宏观审慎+微观监管”两位一体管理框架的总体思路；陆磊副局长带领综合司经过近三年的持续研究，形成了初步研究成果，包括主报告和6个子报告《我国跨境资本流动管理的政策框架和实践》《外汇批发市场行为监管》《跨国汇率操纵案120亿美元处罚的警示》《外汇领域微观审慎监管》《外汇领域零售端行为监管》《“跨境交付”模式下跨境金融服务的开放与监管》。

外汇领域微观监管是跨境资本流动“宏观审慎+微观监管”两位一体管理框架的重要组成部分。潘功胜局长要求，课题组结合国际国内金融监管经验和我国资本项目可兑换进程的实际，研究我国外汇领域微观监管的“三支柱”框架。支柱一是实需管理、交易真实性审核，从重事前审批转向强调事中事后监管，确保现有外汇管理政策有效落地执行。支柱二是行为监管，旨在维护外汇市场竞争秩序，保护消费者合法权益。支柱三是微观审慎监管，避免市场主体过度承担外汇风险，避免由个体货币错配风险、汇率风险导致资不抵债，进而引发系统性风险。“三支柱”也强调要充分发挥自律机制的补充作用。

《中国外汇》：我们应如何理解“三支柱”？“三支柱”是怎样发挥作用的呢？

孙天琦：习近平总书记在中央政治局第十七次集体学习时强调，制度的生命力在于执行，要强化制度执行力，加强制度执行的监督，切实把我国制度优势转化为治理效能。1996年，我国实现经常项目可兑换；按照国际货币基金组织（IMF）7大类40项标准，目前我国可兑换和部分可兑换的资本项目已达37项，占92.5%。我们当前和未来较长一段时间的工作重点是坚持放管结合，完善实需管理、交易真实性审核，增强监管威慑力，确保现有外汇管理政策能够有效落地，维护好外汇市场稳定。2019年我国银行业所有的客户跨境收款3.62万亿美元，向境外付款3.59万亿美元，跨境收付合计7.21万亿美元，充分保障了市场主体合法合规的跨境收支需要，当然，违法违规者越来越难，越来越无空可钻。

未来，随着人民币汇率实现清洁浮动，资本项目开放不断推进，外汇领域微观行为监管和审慎监管的重要性将显著提升。

从另一个维度看，外汇领域微观监管也是功能监管的典型模式，无论是金融机构、企业还是公民个人，无论是境内主体还是境外主体，无论是使用外币现钞还是现汇，只要其进行跨境外汇收支、境内外汇划转、外币现钞存取或外汇经营活动，就应被纳入监管范围之内。但外汇局的功能监管是不完整的，职责仅限于汇兑环节，严格区别于上中游部门的管理。

《中国外汇》：确保现有外汇管理政策有效落地执行，是当前外汇领域微观监管的工作重点，外汇局将如何推进这方面的工作？

孙天琦：一是用金融科技提升非现场监管的风险预警水平。具体包括：针对外汇形势的新特征、新变化，持续完善非现场检查指标体系，更好地挖掘和使用存量数据，解决数据“睡大觉”问题；丰富数据源，及时发现跨境资本流动的异常行为和主体，夯实非现场检查的工作基础；探索运用大数据、机器学习、人工智能等技术，改进非现场监测分析系统功能，提高线索查找精准度和现场检查针对性；充分利用大数据进行风险筛查，重点是进行关联账户分析、异常交易分析、财务报表分析、实体画像和舆情分析，使外汇业务风险防范关口前移，筑牢外汇业务风险防线；重点加强对外汇领域系统重要性机构和高风险机构的监测分析，密切关注其涉汇/跨境经济活动，及时发现风险隐患。

二是聚焦重点开展现场检查。具体包括：对全国主要银行进行全覆盖检查，同时加强对非银行金融机构和第三方支付机构的检查；聚焦高风险业务，重点打击内保外贷、转口贸易、境外放款、内存外贷、境外境内外币现钞、特许兑换业务等外汇业务中存在的虚假欺骗性交易；探索赴境外开展检查。

三是推进监管部门信息共享和监管合作。具体包括：深化与税务、海关等部门的合作，扩大信息和数据共享范围，便利银行进行交易真实性审核；研究与其他监管部门对OSA、NRA、FT账户等进行专项联合调查评估检查，为下一步扩大开放，建立跨境账户体系打好基础；运用“互联网+监管”系统，加强部门间共享，及时通报违规主体和案例，对严重违规的企业及其法定代表人或单位负责人实施联合惩戒措施，形成监管合力；配合公安等部门，持续高压打击地下钱庄等违法犯罪活动；推进跨境金融国际监管合作。

四是保持外汇领域微观监管政策和执法标准跨周期的稳定性、一致性和可预期性。

五是建立符合IMF、OECD等国际组织构建的规则下的工作机制。

《中国外汇》：行为监管包括哪些内容？未来外汇领域微观行为监管的主要工作有哪些？

孙天琦：行为监管是监管部门对金融机构经营行为的监督管理，包括打击操纵市场和内幕交易、反欺诈和误导、信息披露要求、个人金融信息保护、反不正当竞争/反垄断、消费争议解决等，以维护公平、公正、有效竞争的外汇市场秩序。行为监管包括对批发市场和零售端的监管。

完善外汇批发市场行为监管体系，是近中期的一项工作重点。一是建立健全外汇批发市场的法律体系。修订1996年《银行间外汇市场管理暂行规定》，在《中华人民共和国外汇管理条例》中增加外汇批发市场行为监管的相关内容；参考国际惯例及我国外汇批发市场上最新出现的交易产品和工具等的动态发展，及时出台专项指引（如数据安全指引，规范电子交易平台、交易中心数据管理，规范外汇市场“量化”交易；市场信息规范和安全管理指引；市场销售人员行为规范指引等）。二是建立批发市场非现场检查工作体系。加强数据采集，完善统计监测，做到对苗头性、趋势性问题早发现、早预警、早处置。三是建立批发