中美证券跨境监管合作觅路
当地时间4月21日，美国证券交易委员会（下称“美国证交会”）发布的题为《新兴市场投资存在重大的信息披露、财务报告及其他风险，救济途径有限》（下称《新兴市场投资风险》）的公告称，相比美国，中国等新兴市场中信息披露不完整或具有误导性的风险要大得多，投资者损害求偿的机会则少得多，且美国公众公司会计监督委员会仍然无法在中国对审计工作底稿进行检查。美国证交会主席杰伊·克莱顿据此警告美国投资者，鉴于信息披露方面的问题，近期在调整投资组合时不要投资于在美上市的中国公司。
关于跨境上市企业信息披露问题以及由此引发的跨境监管合作事项，2020年4月27日中国证券监督管理委员会（下称“证监会”）有关负责人在答记者问时表示，证监会愿意与包括美国在内的境外证券监管机构加强合作，共同打击跨境违法违规行为，依法保护各国投资者的合法权益。这表明，中方坚持和发展中美证券跨境监管合作的决心并未动摇。在此背景下，本文将就如何看待和评估中美证券跨境监管合作的现状与前景做简要分析。
证券跨境监管合作的两种范式
证券跨境监管合作大致可经由多边和双边两种途径进行。多边途径主要是基于国际证监会组织（IOSCO）的合作框架。国际证监会组织于2002年制定的《关于咨询、合作与信息交换的多边备忘录》（下称《多边备忘录》），就签署方相互协助和信息交换的原则、协助范围、协助请求及执行的要件、允许提供的信息、保密性以及可以拒绝协助的情形等做出了规定。中国证监会于2007年签署加入了《多边备忘录》。2017年，国际证监会组织发布了增强版《多边备忘录》，增加了签署方在维护市场诚信和稳定、保护投资者、震慑市场不当行为和欺诈时所能使用的执法权力。截至2019年2月，《多边备忘录》有121个签署方，加强版《多边备忘录》有7个签署方。我国目前尚未签署加强版《多边备忘录》。
双边途径则以美国为典型代表。依赖其庞大的国内资本市场、发达的证券法律制度和成熟的行政执法经验，美国证交会通过下设的国际事务办公室，与其他国家监管部门就跨境执行证券法规和制定共同实体政策进行协调及合作。谅解备忘录是美国证交会跨境证券监管合作的主要形式，具体内容不一而足，但大多涉及增强签署方的执法权力及指明跨境执法联络点。谅解备忘录本身并不具有强制执行力，其有效性取决于监管机构希望与国外同行保持良好关系这一前提；但由于大多数监管机构在促进跨境执法方面都有着很强的自我利益，故通常都会予以遵守。
2001年安然事件后，美国加强了对上市公司信息披露的监管要求。2002年，美国通过了《公众公司会计改革与投资者保护法》，即通常所称的《萨班斯-奥克斯利法》（下称《萨奥法》）。该法旨在改善和强化公众公司的信息披露，主要内容包括设立美国公众公司会计监督委员会作为会计师事务所审计业务的独立监管机构；强化上市公司内控机制、信息披露义务以及董事和高管对公司财务报告的个人责任；提升注册会计师的独立性；加强美国证交会的监管职能和执法能力等。例如在审计方面，《萨奥法》要求所有为美国上市公司提供审计服务的会计师事务所，必须在美国公众公司会计监督委员会注册；该委员会有权监督这些会计师事务所的合规情况，包括检查审计工作底稿，还可对违规行为予以处罚。
《萨奥法》的出台是美国对于外国公司监管态度转变的一个重要标志。在《萨奥法》颁布之前，美国证交会在信息披露等监管方面给予在美上市的外国公司一些优待和豁免，以增强本国证券市场的吸引力；而《萨奥法》对本国公司和外国公司一视同仁，取消了此前对外国公司的诸多豁免。例如，美国证交会根据《萨奥法》制定的G条例要求，上市公司披露或发布任何不是基于通用会计准则（GAAP）计算和呈现的财务信息时，必须同时说明最直接可比的通用会计准则财务方法，并将前者与后者相调和。在此高压下，一些外国公司，特别是欧洲公司选择了退市。但更多公司在权衡上市收益（如提高公司可见性和声誉度、进入全球最大资本市场、增加关键并购机会、向市场发出保护中小投资者利益的可靠信号等）与合规成本后，继续选择在美上市。
在美国证券跨境监管特别是信息披露方面，一项重要的内容是GAAP与国际财务报告准则（IFRS）之间的协调问题。IFRS由国际会计准则理事会制定和发布，是一套致力于使各国公司能够相互理解和比较财务信息的财务会计准则，现已被全球大多数国家所采用，中国现行会计准则也已与之全面趋同；而美国则一直采用GAAP而非IFRS。美国证交会曾计划从GAAP全面转向IFRS，但因遭到业界抵制而未能如愿。目前两套准则之间的差异仍然实质性存在。
中美证券跨境监管合作的现状与难点
作为中国证券监管的主管机构，证监会是我国进行证券跨境监管合作的实施主体。2019年12月最新修订、2020年3月1日起施行的《证券法》第177条第1款明确规定，证监会可以与他国证券监管机构建立监管合作机制。截至2020年4月，证监会已同美国、新加坡等64个国家或地区签订了监管合作谅解备忘录。就中美证券跨境监管合作而言，中方目前与美方共计签署了6份备忘录或者合作文件（见附表）。
根据最新的《执法合作备忘录》，中美在会计审计领域执法方面开展的跨境合作，涉及信息交流、证据协助、观察检查等方面。特别是