央行数字货币：概念厘清、政策考量与各国进展

货币缘起于一般等价物的职能，长期充当货币的是金、银等贵金属。而在国家层面上，则始终试图对货币发行权进行垄断。这种尝试一直到法币本位制推出后才得以实现。而在新的数字经济时代，私人加密数字的兴起再次带来货币发行非国家化的挑战。央行数字货币作为对私人加密数字货币的有效应对，是国家货币主权意识在数字经济时代的贯彻与体现。

厘清央行数字货币概念

什么是央行数字货币（CBDC）？央行数字货币与我们接触到的其他类型货币有什么区别？在回答上述问题之前，需要先从四个维度来认识数字货币：一是货币的发行主体是央行还是其他；二是货币存在的形态是电子的还是物理的；三是货币的发行对象是普通公众还是特定机构；四是货币的转移机制是采用中心化还是去中心化的方式。从这四个维度来看，日常使用的人民币纸钞就是央行发行的、物理的、面向公众使用的、去中心化的货币；而商业银行在央行缴纳的存款准备金，则可以视为央行发行的、电子状态存在的、面向特定机构使用的、中心化的货币。在没有央行数字货币的时代，作为普通的老百姓没有渠道能够直接接触电子化的以央行作为债务人的货币。人们在商业银行电子账户中的存款，其发行主体并非人民银行，本质是商业银行发行的、电子状态存在的、面向公众的、中心化转移机制的货币。而CBDC的发行之所以成为一件举世瞩目的事情，主要是因为应用于零售端的CBDC将成为公众首次能够使用到以央行作为负债人的电子化货币，从而对于经济和金融市场产生深远的影响。

从严格的界定看，CBDC是央行发行的、电子状态存在的货币，并存在不同的类型：按发行对象区分，可以分为针对普通老百姓发行的零售型CBDC以及仅限于商业银行等机构使用的批发型CBDC；按转移机制划分，又可以分为基于账户制的CBDC以及基于代币制的CBDC，前者的技术路线更靠近商业银行的银行存款账户管理，而后者的技术路线则靠近私人加密数字货币的数字钱包管理。此外，基于央行货币的主权性质，CBDC还可以分为用于境内使用的CBDC，以及用于跨境支付的CBDC。其中设计为跨境支付的CBDC多为金融机构间使用，故多定位为批发型CBDC，因而对当前主导跨国支付清算的SWIFT体系会构成直接挑战，而对CBDC发行国之外的主权国家的法定货币则冲击较小。但如果跨境CBDC可用于零售支付，就会给应用国的主权货币带来较大冲击，甚至不排除某些国家的法定货币因价值缺乏稳定性而被废弃。定位于境内使用的CBDC，如果应用于机构间支付，其应具有优化传统机构间支付所依托的账户体系的作用，因而区块链技术的去中心化解决方案将成为一种选择；而如果应用于境内零售场景，则CBDC在技术路线上选择的空间会更大，是当下理论研究和实务探索的一大重点。

发行央行数字货币的政策考量

关于各国央行为什么要发行CBDC，尤其是零售型CBDC，众说纷纭。就央行发行CBDC的激励而言，主要有下面几种观点：

一是为了铸币税。有观点认为，以银行电子存款为代表的私人电子货币的广泛使用，减少了老百姓对于现金的需求，导致央行铸币税的减少，从而造成央行的开支将来需要依靠财政。央行出于稳定铸币税进而维护央行在财务上的独立性角度的考虑，需要发行CBDC。

二是提高货币政策的效率。目前，欧美等主要经济体的主要央行，为刺激经济，基本实行的是零利率甚至负利率。但因为纸币现金的存在，公众完全可以持有现金以对抗存款的负利率，使负利率货币政策很难维持。但如果CBDC取代现金，将有望通过对于CBDC支付负利率来限制居民持有现金的额度，进而倒逼实现银行部门的负利率。

三是增加支付系统的竞争力。对于一些发达经济体而言，市场自发形成的卡组织寡头市场格局导致了零售支付费率过高的问题，给经济发展带来了不利影响；而通过独立于现有支付清算体系的CBDC的发行，则有利于激发零售支付市场的活力。

四是提高金融的普惠程度。一些国家银行的金融宽度仍有所不足，导致部分弱势群体因没有被银行账户体系覆盖而无法获取基本的金融服务。由于代币制的CBDC依托的是数字钱包，不需要设立银行账户，因而可在一定程度上填补市场空白，提高金融服务的可获得性。

五是减少犯罪。由于交易的完全匿名性，现金的过度使用往往与恐怖融资、偷税漏税以及洗钱相联系，带来各种经济和社会问题。相较于现金，CBDC的优势在于可控、匿名，且在实现交易双方匿名的同时，可以实现对作为第三方的央行不匿名。这极大便利了从资金监控的角度防范偷税、恐怖融资以及洗钱等违法行为。

六是应对私人加密数字货币对于主权货币的挑战。在一些存在恶性通货膨胀或者严格外汇管制的国家或地区，比特币等私人加密数字货币已经对其本国法币构成挑战，而Facebook计划发行带有超主权货币性质、直接面向数十亿终端零售客户的稳定币Libra，更给全球各国央行带来危机感。

基于各国国情的不同，其发行CBDC的主要激励也有所差异。相比较而言，对于发达经济体而言，考虑到低息的环境，货币政策的考量是一个重要因素；但对于发展中国家而言，普惠金融以及便捷零售支付的考量或是更重要的维度；而对于一些主权货币信誉已经崩溃的国家而言，应对私人数字货币的挑战，则构成了其重要考量。减少现金使用、强化对于经济体资金流向的管控能力，对于各国都有现实价值。相对而言，在各国央行的考量中，铸币税因素并不重要。

然而，就CBDC的经济影响而言，其并非只会带来好处。很多学者研究的结论是，CBDC可能使金融体系变得更脆弱。对于最为激进的CBDC设计而言，每个公民和企业都可以直接在中央银行开设账户，与中央银行直接发生借贷关系。在这种设计下，中央银行直接构成与商业银行之间的业务竞争，商业银行的存贷业务无疑将会出现急剧萎缩甚至消失。即使对于央行发行的CBDC予以修正，不允许基于CBDC放贷，也会对商业银行的活期存款构成较大威胁。尤其是在银行体系风险加大时，公众会加快挤兑商业银行背书的银行存款，兑换成央行信用背书的CBDC，进一步放大危机时期的金融不稳定性。对此，一些央行在设计CBDC时，建议对CBDC采取限额手段，即限制公众持有CBDC的总额度。由于担心支付正利息的CBDC会拉高商业银行吸收储蓄存款的成本，导致银行为维持息差而进行更高风险放贷，国际上一般建议CBDC不支付正利息。

此外，最让政策制定层所期待的CBDC的货币政策职能，也令人质疑。央行发行类现金的零利率CBDC，提升了公众规避负利率的能力，使得负利率更难实施。而如果对于CBDC实行负利率，理论上虽具有可行性，但从现实操作角度看会面临两个问题：一是央行作为负债人对公众支付不可拒绝的负利率