金融机构在美国金融制裁中面临的风险

二战后，美国为实现其政治经济目标，针对相关国家或地区实施金融制裁，迫使其接受其制裁条件。近年来，美国更是频繁借助美元国际货币的优势实现精准打击，一方面，直接对金融机构实施制裁；另一方面，要求本国或第三国金融机构停止为制裁对象提供金融服务，若金融机构违反其制裁决定，将受到巨额罚款或被列为制裁对象。对于金融机构而言，因其金融中介的特质，一旦被制裁，将对所在国家金融体系及其对外经济联系造成极大冲击，甚至成为“经济孤岛”。对此，值得关注和研究。

风险之一：直接被列为金融制裁对象

美国财政部网站显示，美国当前正在实施的针对不同国家或地区的金融制裁项目共21个，其中有17个项目为新世纪以来开始实施（包含2020年7月开始针对香港的制裁）；针对特定行为的金融制裁项目共10个，主要为针对国际恐怖主义、毒品犯罪、非法钻石买卖、跨国犯罪等行为的制裁。上述制裁项目有些涉及对金融机构的制裁。

对金融机构的金融制裁主要由美国财政部下属海外资产控制办公室（OFAC）进行名单动态管理。OFAC当前公布了六类制裁名单，分别是特别指定国民名单（SDN）、行业制裁识别名单（SSI）、海外逃避制裁者名单（FSE）、巴勒斯坦立法会名单（NS-PLC）、非SDN涉伊朗制裁法案名单（NS-ISA）、外国金融机构第561条款名单（CAPTA）。六类名单均涉及金融机构。其中SDN名单最为核心，制裁措施也最为严厉，凡是被列入SDN名单的个人或机构，均会被冻结名下的资产，并被禁止相关金融交易。截至2020年6月30日，OFAC列入各类名单的制裁对象总数为8812个，分为实体、个人、飞机、轮船四种类型。上述四类制裁对象部分被列入SDN名单，共8437个，占比95.7%。被制裁的实体为3618个，占制裁对象总数的41.0%。被制裁的实体中，金融机构（主要为银行、保险公司）为381个，占制裁对象总数的4.3%。其中被列入SDN名单的金融机构共310个，主要涉及古巴、苏丹、伊朗、朝鲜、叙利亚、俄罗斯等国金融机构（见附表）。

美国对列入上述六类名单的金融机构实施多种金融制裁措施，主要包括：（1）冻结金融机构在美资产。（2）禁止金融机构在美国政府债券工具市场上的一级交易商资格。美国联邦储备委员会和纽约联邦储备银行不得指定被制裁的金融机构做为美国政府债券工具市场的一级交易商。（3）禁止金融机构的美国政府基金存放资格。金融机构不得担任美国政府的代理人或作为美国政府资金的存放地。（4）禁止使用美元清算系统。（5）迫使环球同业银行金融电讯协会（SWIFT）停止为制裁对象提供国际结算报文服务。（6）禁止含有美国技术的产品出口给受制裁的金融机构。（7）限制金融机构高管入境美国。（8）对金融机构高管实施冻结资产、禁止金融交易等制裁措施。目前，美国在对古巴、苏丹、伊朗、朝鲜、叙利亚、俄罗斯等国的金融制裁中，综合运用上述措施对其金融机构实施不同程度的金融交易限制。

风险之二：面临巨额罚款

在美国金融制裁中，除了上述直接将金融机构列为被制裁对象，对金融机构施加影响外，还有一种情形，即限制本国或第三国金融机构与制裁对象进行金融交易或提供金融服务。在此情形下，如果本国或第三国金融机构违反美国金融制裁决定，与制裁对象有金融往来，则会面临两种结果：一是被直接列入金融制裁，如前文所述，将其列入金融制裁名单后禁止其开展各类金融交易；二是与OFAC和解并缴纳巨额罚款。

在限制美国金融机构为制裁对象提供金融服务方面，相关措施主要包括：（1）限制美国银行为制裁对象提供出口保证、保险、信贷展期等服务；（2）禁止美国金融机构向被制裁对象提供信贷服务；（3）禁止美国金融机构为被制裁对象提供信贷转移或支付服务；（4）禁止与被制裁对象的外汇交易；（5）禁止与被制裁对象的资产交易，包括获取、持有、预提、使用、转移、提款、运输、进口、出口等；（6）禁止与被制裁对象的股权或债权投资。美国对俄罗斯、伊朗、委内瑞拉的制裁中，均禁止美国金融机构参与被制裁领域的投融资活动，同时禁止美国金融机构与被制裁对象的资产交易，以此切断制裁对象获取美元的渠道。

在通过“次级制裁”（指针对特定事项直接责任实体的关联实体进行制裁）限制第三国金融机构为制裁对象提供金融服务方面，具体措施主要包括：（1）限制被制裁对象从国际金融机构获得信贷；（2）禁止与被制裁对象相关的外汇交易；（3）禁止与被制裁对象的资产交易；（4）禁止与被制裁对象的股权或债权投资；（5）禁止提供信贷转移或支付服务。美国对伊朗、俄罗斯、叙利亚、朝鲜制裁中均实施“次级制裁”，均要求第三国金融机构不得为上述四国提供贷款或支付服务，禁止与其开展投融资、外汇交易、资产交易等。

违反美国金融制裁决定的金融机构，将面临OFAC的高额罚款。从OFAC