国际反扩散融资标准对中国反洗钱工作的挑战

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近年来，我国在反洗钱工作方面取得了一系列的积极进展，并形成了良好基础。但由于我国反洗钱工作起步较晚，在反洗钱管理理念、义务履行有效性等方面，相对FATF的评估规则要求，仍有一定差距。本期就国际反扩散融资标准对中国反洗钱工作的挑战、外汇管理与反洗钱的统筹治理、对虚拟货币跨境洗钱风险的防范及反洗钱管理政策在供应链产品中的应用，展开了分析，以期为我国下一步反洗钱工作的开展提供最新视角。

扩散融资是指为转移、出口核生化武器及其运载工具和相关材料提供金融服务，主要指为扩散大规模杀伤性武器等敏感物品的交易提供资金融通，也包括为涉及扩散的个人或实体提供其他金融服务。根据金融行动特别工作组（下称“FATF”）犯罪类型研究报告中的定义，所谓扩散是指转移、出口大规模杀伤性武器及其运载工具和相关材料，包括技术、物品、软件、训练、服务或专业知识。2020年6月30日，FATF宣布修订《新四十项建议》中的第一条标准，以明确各国应当针对其所面临的扩散融资风险进行识别与评估，并进而采取合适的管控措施。

根据建议1及其释义的修正案，新增的主要内容是要求各国政府和私营部门都能够识别和评估可能违反、不执行或逃避建议7所述的扩散融资相关定向金融制裁而导致的风险，并采取措施降低这些风险。

2012年生效的《新四十项建议》的建议7提出了各国要遵守联合国安理会有关决议的要求，执行定向金融制裁，即应当毫不延迟地冻结被列名的个人或实体的资金或其他资产，并确保没有任何资金或其他资产可用于被列名个人或实体，或者使被列名个人或实体受益。根据《联合国宪章》第七章，这些个人和实体由联合国安理会根据有关预防和瓦解大规模杀伤性武器融资的安理会决议进行列名。

建议修正案的出台背景

建议修正案的出台是FATF面对新的国际形势自身发展的需要。作为负责订立反洗钱国际标准的非政府间组织，金融行动特别工作组成立于1989年。他们在每年6月的全体会议上，都会由FATF主席向大会提交年度工作报告。每年11月，FATF还会召开一次专家组会议，邀请FATF成员的执法和监管专家及其他国家和相关国际组织代表，讨论新的洗钱方式和有效的反击措施，以确保其不断发展并适应最新的形势。当前，随着第四轮互评估的陆续展开，以及全球大规模杀伤性武器管控和打击全球恐怖活动的切实需要，FATF自然有必要，也有义务继续增订和完善反洗钱国际标准，并为全球的安全做出自己的贡献。

建议修正案的出台是FATF轮值主席国推动的产物。2018—2019年度，由作为FATF主席轮值国的美国代表——美国财政部负责打击恐怖主义融资和金融犯罪的助理部长马歇尔·比林斯拉——出任了主席。2019年4月12日，马歇尔·比林斯拉在FATF部长级会议上发言时指出，在FATF成立30周年之际，他将会领导该机构继续加强打击大规模杀伤性武器扩散融资的行动。其间，美国财政部长史蒂文·特纳·努钦在一篇讲话中宣称，在美国担任主席国期间，金融行动特别工作组攻克了全球洗钱、恐怖融资和扩展融资最紧迫的几项挑战。其中便包括了建议1修正案的某些内容与条款。

继续强化并推动会员国执行联合国安理会有关决议及反洗钱国际标准，并通过互评估等方式给予各国压力，从而在全球领域内构筑打击扩散融资的坚固防线。有关的研究报告显示，大规模杀伤性武器的扩散有多种形式，但主要表现为转移和出口可用于该类型武器相关项目及其运载工具的技术、物品、软件、训练、服务或专业知识。因此，若不能针对这类行为建立和执行适当的安全保护制度，它们就容易落入不法个人和实体之手，使得国际安全面临更多的挑战。

在“9·11”事件后，欧美各国都开始更加重视大规模杀伤性武器扩散管控方面的工作，并将其作为基本国策和对外战略，甚至不惜借助各类国际组织（例如瓦纳森协定组织）实施和推动，以满足国内政治目的和外交政策的需要。在笔者看来，欧美在大规模杀伤性武器管控方面，已经变相甚至蓄意地作为指责他国的武器，同时大规模杀伤性武器的概念也在逐步扩大，逐渐沦为制裁他国企业的工具。

欧美重视对大规模杀伤性武器扩散的管控

“9·11”事件后，欧美各国均很重视对大规模杀伤性武器扩散的管控，并将其作为基本国策和对外战略，甚至借助各类国际组织加以实施和推动，以满足其国内政治目的和外交政策的需要。

冷战结束后，包括巴黎统筹委员会17国在内的28个国家于1995年9月在荷兰瓦森纳召开高官会议，决定加快建立常规武器和军民两用物资及技术的出口控制机制，弥补当时对大规模杀伤性武器及其运载工作控制机制的不足。在美国的操纵下，1996年7月，以西方国家为主的33个国家在奥地利维也纳签署了《瓦森纳协定（关于常规武器和两用物品及技术出口控制的瓦森纳安排）》，决定从1996年11月1日起实施新的控制清单和信息交换规则。与巴黎统筹委员会一样，瓦森纳协定同样包含两份控制清单：一份是军民两用商品和技术清单，涵盖了先进材料、材料处理、电子器件、计算机、电信与信息安全、传感与激光、导航与航空电子仪器、船舶与海事设备、推进系统等9大类；另一份是军品清单，涵盖了各类武器弹药、设备及作战平台等共22类。中国则被列在被禁运国家之列。

滥用权力，变相甚至蓄意指责他国的武器。2017年9月，应美国倡议，联合国安理会就防止大规模杀伤性武器扩散问题召开会议。据俄新社9月22日报道称，美国国务卿蒂勒森在此次会议上指责俄罗斯违反了有关防止大规模杀伤性武器扩散的协议。蒂勒森称，美俄两国对维护防止大规模杀伤性武器扩散协议负有特别的责任。但遗憾的是，近年来，俄罗斯