外汇管理与反洗钱的统筹治理

外汇局发布的《银行外汇业务合规与审慎经营评估内容及评分标准（2020年）》，增加了“外汇反洗钱执行情况”考核指标（合计8分）。笔者认为，这是2020年度考核办法最重要的一项变化。虽然从分值看，外汇反洗钱单一指标的考核权重不到6%；但从监管意图看，外汇管理路径正逐步转向上游反洗钱和金融犯罪追溯，意义重大。商业银行已具备了将外汇合规管理和反洗钱实践在一定范围和程度上统筹治理的外部条件。

统筹治理的法规依据

1996年年初，国务院发布了《中华人民共和国外汇管理条例》（以下简称《条例》），并于1997年年初和2008年8月两次修订。《条例》的出台旨在加强外汇管理，促进国际收支平衡，促进国民经济健康发展。2003年1月，人民银行作为金融机构反洗钱工作的监督和管理机关，发布了《金融机构反洗钱规定》（以下简称《规定》）及《金融机构大额和可疑外汇资金交易报告管理办法》。后者明确规定，由外汇局负责对大额和可疑外汇资金交易报告工作进行监督管理。2007年1月生效的《中华人民共和国反洗钱法》（以下简称《反洗钱法》）是为了预防洗钱活动、维护金融秩序、遏制洗钱犯罪及相关犯罪而制定。从立法层级看，《反洗钱法》是全国人大常委会制订的法律，属最高层级；《条例》是国务院制订的行政法规，属第二层级；《规定》等是国务院部门规章，属第三层级。从时间轴上看，我国反洗钱立法虽相对较晚，但外汇管理在反洗钱实践领域却早有涉猎；《反洗钱法》的出台，则进一步在法律层面为反洗钱的实践提供了有力保障。

治理目标具有一致性

《反洗钱法》明确界定了反洗钱的定义，即对通过各种方式掩饰、隐瞒各种犯罪所得及其收益来源和性质的洗钱活动，依法采取相关防范措施。洗钱的本质特征是将非法的资金来源主观故意合法化。《条例》则对违规将境内外汇转移境外或将外汇汇入境内，或以欺骗手段将境内资本转移境外等逃汇行为，或以虚假、无效的交易单证向经营结售汇业务的金融机构骗购外汇等非法套汇行为，明确由外汇管理机关进行行政处罚；构成犯罪的依法追究刑事责任。可以看出，外汇管理重在行为监管，在汇兑和跨境交易中强调金融机构需要识别客户和业务，确保用汇的真实性、合法性。这也是反洗钱治理的一个重要目标，即打击违法、虚假的资金交易，确保资金来源合法。两者在《规定》中有明确交集：《规定》要求，金融机构要能够有效识别、报告大额可疑交易并留存有关资料。外汇局对金融机构大额可疑外汇资金交易进行分析，对涉嫌洗钱犯罪或其他违法行为的信息和线索移交公安机关等执法部门，并与监管、执法、司法等部门合作，预防和打击洗钱等违法行为。

《反洗钱法》2007年施行以来，我国不断加大对洗钱犯罪的打击力度。但从执法来看，往往是通过对贩毒、涉恐、诈骗等犯罪进行打击而连带打击洗钱犯罪，而直接以洗钱而治罪的案例相对较少。2017年8月，国务院出台《关于完善反洗钱、反恐怖融资、反逃税监管体制机制的意见》（以下简称《三反意见》），明确指出，反洗钱是现代金融监管体系重要内容，是维护经济社会安全稳定的重要保障，是我国参与全球治理体系、扩大金融业双向开放的重要手段。外汇局近年来在金融监管中随之加大了对《三反意见》的落实力度。近年来通报的通过地下钱庄非法买卖外汇和转移资金用于境外赌博或偿还赌债、非法按金交易等违规案例，均具有明显的洗钱和金融犯罪特征；而对当事人，除予以行政处罚，还追究了其刑事责任。外汇管理与反洗钱在维护外汇市场健康、良性秩序方面，目标是一致的。

治理的方法论上与反洗钱管理相互借鉴

近年来，外汇管理思路在强化机构和行为监管的同时，加强了功能监管。功能监管可以理解为是对不同类型主体开展相同或类似业务进行标准统一或相对统一的监管。这一模式关注的是主体所从事的活动，而非被监管主体本身。地下钱庄、非法按金等交易，并不是商