国内外企业主体分类监管经验借鉴

当前在外汇市场“宏观审慎+微观监管”两位一体的管理框架下，外汇局不断完善外汇微观监管的管理方式，积极探索企业动态评估体系。在各种监管手段中，对企业主体实施分类监管是实现这些监管目标行之有效的方法之一。实施企业主体分类监管，一方面有利于提升监管效率；另一方面，将分类结果合理化运用，如对优质企业提供更加便利、优惠的投融资政策支持，可以促进市场的良性发展，维护经济正常的发展秩序。本文梳理了国内外监管机构实施分类监管的实践经验，在此基础上提出了对我国外汇管理分类监管的启示。

企业主体分类监管实践中的局限性

企业主体分类监管在外汇管理领域的实践应用已久。经常项目从2011年起在货物贸易管理中实施企业动态分类管理；资本项目于2013年在事后监管工作中提出，在主体监管的原则下，筛选对辖内资本项目收支影响较大、性质特别、行业特殊的主体作为重点监管对象，虽未明确提出分类管理的概念，但也体现出了差异化管理的思路。除此之外，近年来外汇局还从上而下针对重点国别、重点地区、重点银行、重点企业、重点交易项目和大额异常交易“五重一大”和特殊地区、特殊主体、特殊业务和特殊商品“四特”加强了事中事后监管，重点关注对跨境资金流动风险影响较大的企业，本质上也是一种分类管理的运用。实践中发现，此前的企业主体分类监管在新的形势下存在四个方面的局限性：

一是企业主体分类局限于业务条线。目前对企业主体分类的实践探索都是先基于一项业务，由各业务管理条线分别针对本业务所涉及的企业制定独立的分类标准、分类方法和操作要求。这种模式无法实现对单一主体全面、多场景的了解，无法综合判断其风险程度，不适于主体微观审慎管理的思路；同时，分条线开展分类，易造成监管资源分散、重复劳动、效率不高等问题。

二是偏重于以合规性作为分类原则。从分类的划分标准来看，目前企业主体分类的实践多以外汇合规性或异常性指标作为划分标准；但实践中，“合规分类”已不能满足当下外汇监管的需要：一方面，微观审慎监管需要对企业的风险状况进行了解和预测，而以企业存在外汇违规作为认定“企业具有较高外汇风险”的依据尽管有一定的合理性，但如果考虑到实务中也可能存在企业虽合规开展外汇业务但仍隐含较高风险的情况，“合规分类”则对企业未来发生外汇风险的预测效果不佳，不足以用于评判企业外汇风险高低。另一方面，对于跨境贸易和投融资特别活跃的企业/企业集团而言，由于其外汇风险性可能对我国的外汇市场带来一定影响，因此全面了解企业的风险状况，对高风险的大型企业加以重点关注，也是当前实现外汇宏观监管的需要。

三是分类指标计算工作量大，缺乏量化指标。在当前外汇企业主体分类的实践操作中，大多需要多项指标的运算，计算工作量大，导致误差的可能性高。另外，一些分类方案中包含了如“内控合规性意识不强”“增长速度较快”“资产负债率较高”等无法量化的评价性指标，可能会在执行过程中因受主观判断的影响，导致不同操作者测算出的评价结果存在差异，致使评价结果缺乏可比性。

四是缺乏考察外部影响因素和内部控制的指标，影响评价结果的公平性。当前的主体分类所采用的指标，多是从企业自身外汇经营或交易行为的合规性或异常情况出发。但实践中，除违规操作会带来风险外，还有一些与外部环境相关的因素也会影响企业整体的风险程度，如进出口贸易型企业面对的汇率波动风险、企业主营客户所在地风险等。另外，一些企业具有一定的风险防控意识，运用了内部风险控制手段，如使用汇率避险工具、聘请专业外汇或法律人士进行业务管理、优化跨境融资结构等。这些内部控制指标可以降低企业真实发生风险的概率。因此指标选取范围狭窄，可能会造成评价结果失去公平性。

国内外经验梳理

笔者梳理了国内外探索搭建外汇领域企业主体分类监管体系的实践经验，涉及监管机构对企业以及金融机构的分类/分级管理（见附表）。而具体到分类/分级的方法，基本可归纳为两类：一种是与我国目前使用的分类方法相似的、以“合规性”开展分类的方法；另一种则是对被监管机构的风险程度进行评估，以评估风险作为分类/分级管理的依据。从发展趋势看，一些此前采取“合规性”分类的机构，目前也在逐步将其分类管理的模式向风险评级方向靠拢，以评估风险作为分类管理的依据已渐成主流。因此，笔者对分类/分级管理架构的构建，除参考国内外监管部门相关经验之外，还梳理借鉴了一些非监管部门对企业开展风险评级以及审计机构开展内外部风险审计中的实践经验。