关于完善我国金融法律域外适用体系的思考

日前，中共中央印发的《法治中国建设规划（2020－2025年）》，明确提出要“加快推进我国法域外适用的法律体系建设”；商务部近期发布的《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》，也提出要阻断外国法律与措施不当域外适用对中国的影响，以维护国家安全，保护中国公民、法人或者其他组织的合法权益。在完善金融领域法律域外适用的进程中，通过立法适度扩张一国法律的域外适用范围，对于保护一国主体的利益具有积极意义。但需注意的是，法律域外适用主要依据国内单边立法，本身就具有“单边”性质，且部分适用情形属于“长臂管辖”范畴；因此在金融法律域外适用过程中，要适度运用“长臂管辖”的合理成分，避免美式的“金融霸权”或“单边主义”。

适用情形

金融法律域外适用是指将本国金融法律的适用范围扩展到境外。其核心是法律管辖权延伸至境外。在开放经济条件下，具有本国属性的人员、资金、金融服务等要素跨境流动，以及金融市场联通产生的金融风险跨境传染，客观上导致了金融法律管辖权延伸至境外。从目前国际实践情况来看，金融法律域外适用主要有以下四类情形。

一是适用于境外的本国人员（本文“人员”包括公民、法人或其他组织，下同）。在该情形下，本国法律管辖权跨境，对本国居民及本国公司等实体海外附属机构在境外的行为实施管辖。例如，美国《外国账户税收合规法案》要求境外金融机构向美国报告其掌握的美国居民的金融账户信息，以打击美国居民的海外逃/避税行为。再如美国《反海外腐败法》规定，如果美国公司的境外子公司存在行贿外国官员的行为，则对其美国母公司实施处罚。

二是适用于境外的涉及本国货币的交易。美国财政部海外资产控制办公室（OFAC）依据“美元使用”原则，对境外主体之间的交易进行管辖。2019年4月，意大利联合信贷银行因涉及为与伊朗有关的石油、纺织品交易开立信用证并使用美元结算，被OFAC罚款6亿美元。在该案例中，交易双方主体并无伊朗背景，仅因交易涉及“美元使用”且买方计划将购买的石油、纺织品运往伊朗，OFAC即对意大利联合信贷银行实施管辖。

三是适用于境外的涉及本国金融服务的交易。根据美国《爱国者法案》，如果外国人或外国金融机构参与了洗钱活动，涉及的资金交易全部或部分发生在美国，或仅因在美国开设了代理账户，美国可就该外国银行在美国持有的代理账户以及与代理账户的相关交易（包括在美国境外发生的交易）对外国银行实施管辖。

四是适用于境外的对本国境内金融市场产生影响的行为。美国在证券领域，将法律域外适用于其他国家，以维护其境内资本市场秩序。2010年《多德-弗兰克法案》确立了美国法院对境外证券欺诈行为行使管辖权的条件：一是行为标准，即构成该违法活动的关键步骤行为发生在美国境内，即使证券交易发生在美国以外并且只牵涉到外国投资者；二是效果标准，即发生在美国境外的行为在美国境内造成了可预见的实质性影响。2010年，SEC对里特韦格（Rittweger）及其公司（Credit Bancorp，Ltd.）提出控告，诉其在境外的投资和经营行为违反了对投资者的承诺，擅自挪用资金、改变投资领域和方式，涉嫌欺诈。法院认为，虽然本案牵涉到的是在美国境外证交所上市的证券，但相关协议的发送和接受都在美国，因此本案所涉及的交易仍属美国境内交易，适用美国《证券法》和《证券交易法》。

重点问题辨析

第一，金融法律域外适用于境外的本国人员，有合理的法理基础，不构成长臂管辖。长臂管辖是法律域外适用的一种形式，但并非所有法律域外适用都构成长臂管辖。长臂管辖的特征是对境外非居民的管辖，而管辖境外本国人员属于属人管辖范畴（属人管辖权是指本国法可以随本国人的移动适用于境内或境外），因此，金融法律域外适用于境外本国人员的情形，不构成长臂管辖。

第二，金融法律适用于在本国境内活动的外国人员，是法律域内适用，不属法律域外适用范畴。根据《国际法词典》，属地管辖权是对领土范围内的管辖权，即一国对领土范围内的本国人和外国人均有管辖权。据此，一国有权对在境内开展金融业务的境外金融机构实施管辖。境外金融机构在一国境内开展金融业务，应遵循当地的金融法律。

第三，金融法律域外适用于对本国境内金融市场产生影响的境外行为，属于长臂管辖，但在适度范围内使用是合理的。从保护本国投资者权益角度看，证券法律域外适用有一定的合理性，因为各国证券法通常均将保护投资者的合法权益与保障证券市