开启跨境反洗钱监管新篇章

2021年1月20日，人民银行、外汇局联合发布《银行跨境业务反洗钱和反恐怖融资工作指引（试行）》（下称《指引》）。此次《指引》的出台，旨在进一步落实2018年金融系统反洗钱工作会议和2019年反洗钱工作部际联席会议第十次工作会议精神，通过规范银行跨境业务管理，进一步巩固和筑牢跨境反洗钱监管工作的“第一道防线”，切实防范洗钱、恐怖融资及跨境资金非法流动风险。

《指引》出台背景

一是防范跨境洗钱风险，维护国家经济金融安全。近年来，新兴金融业务、金融工具、金融平台极大地增加了跨境资金流动的规模和频次，也使得风险因素更易集聚。伴随着跨境贸易投资便利化水平的提升和金融市场双向开放的推进，防范跨境业务洗钱风险任务加重。对此，外汇局以打击地下钱庄和跨境赌博为重点，重拳出击，严厉惩治非法跨境金融活动，及时封堵上游犯罪活动资金外逃通道，配合公安机关破获多个地下钱庄和跨境赌博案件，为我国跨境业务反洗钱工作提供了坚实支持。但随着对外开放水平的不断提升，跨境洗钱和恐怖融资活动更具隐蔽性、复杂性，全面提升银行等金融机构跨境业务反洗钱和反恐怖融资风险防控水平关乎国家经济金融安全。而在这方面，虽然近年来我国反洗钱和反恐怖融资监管体系逐步完善，但对金融机构跨境业务反洗钱和反恐怖融资风险防控尚缺乏完备、系统的监管措施。《指引》的出台是对金融机构跨境业务的进一步规范和强化，为跨境反洗钱监管提供了有力支撑。

二是接轨国际监管标准，落实反洗钱互评估整改要求。加强反洗钱和反恐怖融资监管是国际金融监管发展的大势所趋，也已经成为当前中国参与全球治理、扩大金融双向开放的重要手段。目前，国际社会已建立起一套完整的反洗钱标准和执行机制，这对我国反洗钱工作提出了更高要求。2019年2月、5月和8月，中国反洗钱和反恐怖融资互评估报告先后通过金融行动特别工作组（FATF）、欧亚反洗钱和反恐怖融资组织（EAG）以及亚太反洗钱组织（APG）全会审议，进入“强化后续程序（enhanced follow-up）”阶段。为落实互评估后续整改要求，人民银行对互评估报告中所指出的问题进行了梳理，起草整改方案并进行责任分工。2019年12月，反洗钱工作部际联席会议第十次工作会议召开，进一步推进互评估后续整改工作。《指引》的出台，正是积极完善跨境反洗钱监管、推进落实互评估后续整改要求的体现。通过及时修订并完善跨境业务反洗钱和反恐怖融资规章制度，将跨境反洗钱要求嵌入对金融机构的日常监管，进一步落实金融机构在跨境反洗钱方面的主体责任。

三是促进金融机构不断提升反洗钱合规和风险管理水平。金融市场双向开放的深入推进，有助于市场主体统筹运用国内国外两个市场、两种资源来优化资金配置效率，但在客观上也为跨境洗钱活动提供了便利条件。实践中，一些金融机构对跨境反洗钱工作的重视程度不够，在跨境业务客户身份识别、风险评估以及相关尽职调查上仍存在明显不足，这既不利于银行在办理跨境业务中有效防控跨境洗钱和恐怖融资风险，同时也增大了金融机构自身在“走出去”过程中的风险暴露。因此，亟需强化银行跨境反洗钱和反恐怖融资风险意识，健全自身跨境洗钱风险管控机制，及时监测、识别和防控跨境洗钱和恐怖融资风险。

《指引》主要特点

《指引》共六章三十五条，从跨境业务主体识别、业务风险识别与尽职调查、报告制度和资料留存、内控建设等方面构建银行等机构跨境反洗钱和反恐怖融资的工作规范，并将反洗钱管理要求与交易真实性、合规性管理原则有机结合，主要具有以下几方面特点。

一是遵守国际惯例。从国际反洗钱监管经验看，监管机构普遍将金融机构作为反洗钱监管的最前线和主要支柱。这其中，银行在国家支付体系以及金融资产托收和转移过程中处于中枢地位，且直接面向客户提供金融服务，具有识别发现各种违法交易最为有利的条件。但长期以来，由于银行对反洗钱风险认识不够准确、深入，在监测和辅助打击异常可疑跨境交易方面的作用尚未得到有效发挥。《指引》遵守国际惯例，根据银行展业特点和业务流程，制定了银行在跨境业务领域的尽职审核要求，进一步压实银行责