跨境反洗钱监管接轨国际标准

近年来，伴随着跨境贸易、投资活动的活跃，跨境洗钱风险上升趋势不容忽视。对此，我国积极完善反洗钱监管体制机制，深入开展反洗钱国际合作。近期，《银行跨境业务反洗钱和反恐怖融资工作指引（试行）》（下称《指引》）的出台，在多个方面体现了国际反洗钱监管的核心关切问题。

国际反洗钱监管的侧重点

从立法及实践情况看，客户尽职调查、风险为本和对代理行业务的洗钱风险管理，是近年来国际反洗钱监管的侧重点。

客户尽职调查

从必要性来看，金融机构在客户尽职调查上的表现将直接决定洗钱风险管控的质量。金融行动特别工作组（FATF）和国际金融情报组织埃格蒙特集团（Egmont Group）在2019年时就法人实体被滥用作洗钱或恐怖融资犯罪，以及被用于隐藏受益所有权的问题发布了研究报告，对洗钱犯罪分子如何利用法人、法律安排和专业中介人士来隐匿财富和非法资产进行了评估和分析，旨在使包括金融情报机构、金融机构和其他专业服务提供者在内的相关方了解其所面临的洗钱风险。报告的案例研究结果表明，法人企业，特别是空壳公司，是被滥用于隐藏受益所有权的最常见渠道，惯用的洗钱手法是通过直接和间接控制以及分层和直接所有权链的组合来实现对受益所有权的隐藏。

在国际反洗钱监管标准中，客户尽职调查处于反洗钱三项核心义务（客户尽职调查、大额和可疑交易报告制度、客户身份资料及交易记录保存制度）的核心地位。对于金融机构在开展客户尽职调查及风险评估时的注意事项，欧美等国的监管文件多次做出阐释。2015年，欧盟通过反洗钱4号令（The Fourth Money Laundering Directive 2015/849），要求成员国确定、评估、了解和减轻其面临的洗钱/恐怖融资风险。根据该法令，金融机构在开展风险评估时必须考虑到各种风险变量因素，包括：客户建立账户或业务关系的目的；客户的资产水平或交易规模；业务关系的规律性或持续时间等。实践中，欧美金融机构在进行客户尽职调查时，需要对客户身份信息进行辨识，并对客户身份信息的真实性进行确认。同时，金融机构不仅需要了解客户的静态信息，还需要关注客户的交易行为，开展持续性的客户尽职调查和对可疑交易的监测等；不仅要审查交易的表面合规性，还要探求交易的真实目的，判断交易的真实目的是否为洗钱或恐怖融资。

风险为本的原则

在全球范围内，英国是风险为本原则的最早倡导者。英国金融监管局（Financial Service Authority，FSA）在2004年10月发布的《反洗钱战略》中，承诺政府在履行监管职责时，将以风险为基础，用灵活的原则性规定取代描述性的、具体的监管要求。其后，美国、澳大利亚等国家也相继在反洗钱领域推动风险为本的原则。美国金融犯罪执法局（FinCEN）将风险为本的反洗钱监管方法概括为“将更多的反洗钱合规资源投入到洗钱风险更大的业务领域”。风险监管原则也得到了国际组织的积极响应。在总结各国经验并充分吸纳私营部门意见的基础上，FATF于2010年发布了首份《全球洗钱与恐怖融资威胁评估》报告，要求金融机构和特定非金融机构通过有效配置资源，使洗钱风险得到充分的重视和积极的应对。2012年，FATF全会通过了新的《反洗钱、反恐怖融资和防扩散融资国际标准》（下称“FATF新40项建议”），对基于风险为本的原则执行反洗钱反恐怖融资措施进行了明确和全面的论述，使风险为本的反洗钱工作原则最终成为国际反洗钱领域的变革方向。FATF新40项建议在第二十六条中指出，风险为本的监管方法包括两层含义：一是监管者根据已知的风险配置反洗钱与反恐怖融资监管资源的总体过程；二是在监督金融机构的具体过程中采取风险为本的反洗钱与反恐怖融资措施。此外，按照FATF新40项建议的要求，监管者应当按照本国当前持续监管的实践做法，定期或不定期地审查金融机构或集团的洗钱和恐怖融资风险状况的评估结果（评估结果包括监管部门、金融机构所做的自评估和国际组织做的互评估）；具体的评估方法不应当一成不变，当出现新的洗钱犯罪手法、金融机构开拓新的业务领域和网络、金融机构或集团的管理运营出现重大变化时，评估方法需要相应改变。

从全球范围内的反洗钱监管实践看，风险为本的监管理念已在实践层面得到了广泛推进。2019年7月19日，香港金融管理局发布了储值支付工具（Stored Value Facility，SVF）的洗钱及恐怖融资风险评估报告。在报告中，香港金融管理局阐述了储值支付工具这一行业的洗钱和恐怖融资风险，分析了该行业所面临的威胁及其脆弱性，并提出了下一步的行动方案。同时，香港金融管理局还指出，储值支付工具持牌人应仔细研究该风险评估报告，相应地审查和更新机构风险评估结果，并在反洗钱反恐怖融资工作中持续实施基于风险为本原则的方法，使反洗钱合规资源的投入与风险水平相一致，同时保持对洗钱/恐怖融资威胁、脆弱性和风险的充分认知，并关注来自于高风险地区的资金和金融交易活动。2020年8月，美国联邦储备局（Federal Reserve）、联邦存款保险公司（FDIC）、金融犯罪执法局（FinCEN）、美国国家信用管理局（NCUA）以及货币监理署（OCC）发表联合声明，就银行在面对可能被认为属于政治公众人物（PEPs）的客户时，如何根据金融犯罪执法局发布的客户尽职调查规则，对政治公众人物采取基于风险为本的反洗钱管控措施给出了相应建议。

代理行业务的风险管理

根据世界银行和国际货币基金组织发布的《反洗钱反恐怖融资参考指南》中的论述，跨境代理行关系是金融机构潜在高风险账户的一大来源，这种关系可能为来自管理松散国家的实体或个人提供了不经过适当尽职调查程序就进入全球金融体系的途径。近年来，洗钱及恐怖融资手段不断衍生出各类新形式，越来越多的复杂手段通过金融体系在全球转移非法资金。其中，代理行业务成为洗钱风险的“高发区”，也因此成为全球各国反洗钱监管的核心关注问题。

从欧美反洗钱监管的实践情况看，近年来全球多国对于代理行风险的关注和惩治力度均有所加大。