推动跨境反洗钱监管向纵深发展

《银行跨境业务反洗钱和反恐怖融资工作指引（试行）》（下称《指引》）于2021年1月20日印发，并自2月19日起施行。《指引》的颁布和实施，强化了国内跨境领域反洗钱和反恐怖融资的监管力度，顺应了国际反洗钱监管趋势，也发出了加强监管协同，强化监管力度，有效防范跨境洗钱资金非法流动风险的政策信号。

跨境洗钱渠道呈现隐蔽化、多样化

近年来，随着我国对外开放进程的不断加快，金融业持续扩大双向开放，以互联网金融为代表的新型金融业态发展迅速。在金融市场活力不断提升的同时，也出现了一些金融乱象，金融风险随之加剧。不少犯罪分子为掩饰、隐瞒其违法犯罪所得，借助金融机构、金融市场、金融产品大肆从事跨境洗钱活动，力图将违法犯罪收益合法化，洗钱犯罪和相关上游犯罪案件发展态势不容忽视。洗钱犯罪在渠道和手法上呈现出隐蔽化、多样化特征，严重影响了金融安全、威胁社会稳定。

从已查处的案件情况来看，跨境贸易、跨境投资是目前跨境洗钱的常见渠道。有的犯罪分子通过在境外注册成立空壳公司，以对外投资的方式汇出境内资金，实现资金洗白。也有犯罪分子借道境内直接投资通道实施跨境洗钱，利用目前境内直接投资的外汇登记由银行直接审核办理，通过跨境并购交易，迅速实现从中资企业到中外合资企业身份的转换，频繁转让企业股权，完成非法资金的快速流动。更有犯罪分子虚构贸易背景实施跨境洗钱，尤以服务贸易为甚；因为相较货物贸易，服务贸易没有相应的货物单据和海关数据进行核查校验，仅凭贸易合同和发票等单证难以审核其贸易真实性，犯罪分子往往借机与境外关联公司相互勾结，通过伪造服务贸易合同、虚构交易价格实现资金转移。

除了上述手法外，现实中犯罪分子还可能通过内保外贷、转口贸易、分拆现金以及加密货币等方式进行跨境洗钱。由于内保外贷业务的履约不需监管部门审批，资金流出时间由企业自行控制，于是，犯罪分子便以境外企业经营不善、无力偿还贷款为由，虚构内保外贷履约条件，向境外转移非法资金。类似的，转口贸易具有“两头在外”、货物流和资金流相分离的特征，对贸易背景的识别难度高、监管难度大，犯罪分子通过设立关联企业开展转口贸易进行洗钱，使用变造的虚假提单，构造虚假转口贸易，模糊资金来源和去向，从而实现跨境洗钱目的。为规避限额管理和大额交易监管，犯罪分子常采取化整为零方式，分拆存钞“洗白”资金，利用大量账户高频小额进行外汇现金交易，将大额外币现金分散存入银行，因隐蔽性强且难以追踪，频频被犯罪分子使用。近年来，随着加密货币的广泛应用和迅速发展，使用加密货币进行交易的人数激增，犯罪分子便利用加密货币隐私保护性强、操作方便快捷、交易成本低廉且无国界限制等特性，将其作为规避和突破金融监管的重要手段和工具，实现非法资金洗白和跨境转移。

跨境反洗钱联合监管不断增强

按照国务院反洗钱部际联席会议制度的安排，由人民银行组织、协调全国反洗钱工作；外汇局作为反洗钱工作部际联席会议的成员单位，依据自身监管职责，做好与外汇业务相关的反洗钱工作。两部门密切配合、通力合作，着力构建监管长效机制，有效应对金融市场对外开放进程中的风险和挑战，以实现对跨境洗钱和恐怖融资活动的有效监管。

监管合力对于跨境反洗钱监管具有重要意义

一是有助于提升监管力度和监管效率。外汇局掌握着跨境收支交易数据、客户主体与账户信息等，在监测、分析跨境地下钱庄、跨境虚假交易等方面具有优势；人民银行反洗钱部门掌握重点可疑交易信息和大额交易数据，境内交易信息完备、资金链条完整。两部门共享并综合利用各自掌握的数据、信息和线索等资讯，形成监管合力，能更好地实现早预警、早发现、早处置的目的，提高风险防控的有效性和监管效率。

二是有助于推进双方核心工作的开展。站在外汇局的角度，与人民银行反洗钱部门协同监管有助于外汇局更有针对性地加大对高风险领域的监管力度，精准识别并打击跨境违法违规行为。站在人民银行反洗钱部门的角度，洗钱犯罪通常依附于地下钱庄等从事外汇违法违规活动，地下钱庄为毒品、走私、贪腐等犯罪活动提供资金通道，而上游犯罪衍生出的洗钱活动又给地下钱庄带来了源源不断的需求。因此，通过追溯地下钱庄、跨境赌博等外汇违法违规行为，有助于人民银行反洗钱部门实施穿透监管，精准识别跨境洗钱案件的线索。

三是有助于提高可疑交易信息的利用效率。人民银行反洗钱部门和外汇局共同对发现的可疑信息和线索进行分析研判，可有效提升信息的使用价值，巩固丰富可疑交易信息的研判成果：一方面，有利于发挥银行在事前识别、事中监控和事后回溯全流程监控体系中发现、评估可疑交易信息的潜在价值，提升银行在跨境可疑交易监管中的探头作用；另一方面，有利于避免反洗钱监管和外汇管理在银行展业中形成两套标准不一的可疑交易报告标准和制度体系，便于银行按统一标准执行和实施。

四是有助于开展反洗钱互评估后续工作。2018年金融行动特别工作组（ FATF）对我国开展了第四轮反洗钱和反恐怖融资互评估工作。根据互评估后续有关整改工作安排，以及进一步完善反洗钱工作部际协调机制的部署，需加强与“两会一局”反洗钱监管协调，建立日常工作机制，在风险评估、信息共享、平台建设、处罚问责等方面开展务实合作。人民银行反洗钱部门和外汇局的协同监管，有助于配合做好FATF反洗钱和反恐怖融资互评估工作，开展国际双边和多边的交流与合作。

跨境反洗钱联合监管取得显著成效

近年来，在反洗钱部际联席会议机制下，外汇局协同人民银行切实履行反洗钱监管职责，联合开展打击地下钱庄、跨境赌博和网络炒汇等专项行动，对重点主体和大案要案开展联合检查，持续加大监管合作和线索通报力度，取得积极成效。

一是反洗钱和外汇监管理念不断融合。反洗钱关注资金来源，着重打击洗钱犯罪行为，而外汇监管更关注资金流动，重在防范跨境资金流动风险；但二者均坚持“风险为本”，将打击虚假欺骗性交易作为监管重点和打击内容。近年来，外汇局利用支付机构外汇业务、贸易新业态、个人本外币兑换特许业务等重大政策出台、修订和调整之机，逐步将反洗钱规则和要求写入外汇管理法规，指导督促银行、支付