《外国公司问责法案》将加剧中概股退市压力
2021年3月24日，美国证券交易委员会（Securities and Exchange Commission，SEC）发布公告称，根据《外国公司问责法案》（Holding Foreign Companies Accountable Act，以下简称《问责法案》）的要求，SEC正式发布执行该法案的临时最终修正案（临时最终修正案是指该修正案将如期生效，但仍有可能根据各利害关系方的评论意见在生效后再次修改，以下简称“SEC新规”），并征求公众意见。根据《问责法案》，外国发行人连续三年不能满足美国公众公司会计监督委员会（Public Company Accounting Oversight Board，PCAOB）对会计师事务所检查要求的，其证券将被摘牌。SEC新规将在2021年5月5日正式生效。《问责法案》及SEC新规的生效意味着在美中概股将面临更大的退市压力。
《问责法案》出台始末
一是PCAOB的设立及功能。自2001年轰动全球的安然财务造假事件后，美国颁布了《萨班斯-奥克斯利法案》（Sarbanes-Oxley Act of 2002)。在该法案中提出创设新机构，即PCAOB。PCAOB主要负责监管在美上市公司的审计，使其符合美国证券法相关规定，以保护公众投资者的利益。根据《萨班斯-奥克斯利法案》的授权，PCAOB有权对注册的会计师事务所的工作底稿进行审查，也有权对注册会计师事务所的客户进行质询。PCAOB在调查中对收集到信息负有保密义务，但可以提交给美国证监会（Securities and Exchange Commission，SEC）查询，也可以在PCAOB认为有必要时提供给美国的司法部及其认为合适的其他美国监管机构，用于民事或刑事诉讼。
根据PCAOB 2019年年报，自成立以来，在PCAOB注册的会计师事务所达到1796个，涉及到91个法域。其中，597个注册会计师事务所为12828家发行人出具了审计报告，涉及在美国上市的7339家公司，全球市值高达45万亿美元。针对美国以外法域的会计师事务所的核查工作，如该外国没有相关的机构或制度，则PCAOB可直接开展核查；如该外国有相关规定和监管机构，PCAOB一般选择跟外国会计师事务所所在国的政府合作，通过签署声明协议的方式来达成核查数据的交换和转移。根据PCAOB 2019年年报，其已经与24个国家的政府达成了协议。在遵守这些协议的前提下，PCAOB完成了对不同法域会计师事务所的核查工作。自2004年至2021年4月12日，PCAOB共核查了3312家公司，其中被核查最多的是美国公司，其次是加拿大公司。
二是中概股审计工作底稿核查问题及《问责法案》的引入。中国企业在美国证券市场上市筹资的公司数量很大，但PCAOB却一直对外宣称，无法完成对中概股的核查。根据PCAOB和我国证监会网站的相关信息，虽然两国在2013年5月曾签署执法合作备忘录，正式开展中美会计审计跨境执法合作，但一直没有一个明确的合作路线图和执行方式。2018年12月，SEC与PCAOB主席发布联合声明称，PCAOB在检查224家美国上市公司的审计工作时面临障碍，其中207家上市公司是中国（包括我国香港）和比利时的审计师进行的审计。2019年3月，美国两名参议员John Kennedy和Chris Van Hollen将《问责法案》草案引入参议院。随后，由于瑞幸咖啡财务造假在美资本市场引起轩然大波，进一步加大了美国监管机构对于无法对中概股审计工作底稿进行审计问题的关注。
而对于在美中概股及其审计机构来说，我国2019年修订后的《证券法》177条规定是一个绕不过去的门槛。该法明确规定，境外证券监督管理机构不得在中华人民共和国境内直接进行调查取证等活动。未经国务院证券监督管理机构和国务院有关主管部门同意，任何单位和个人不得擅自向境外提供与证券业务活动有关的文件和资料。
2020年5月，美国参议院通过《问责法案》，时任美国总统的特朗普在6月发布了《保护美国投资者免于中国公司带来的重大风险备忘录》。该备忘录指示总统金融市场工作小组（President’s Working Group on Financial Markets，PWG）验证在PCAOB登记的会计师事务所无法遵守美国证券法相关规定对中国公司审计工作底稿无法披露而给美国资本市场上投资者带来的风险，并要求PWG提交具体报告和具体应对措施。2020年12月2日，众议院通过《问责法案》；12月18日，时任美国总统的特朗普签署了该法案，法案正式生效。2021年3月24日，SEC出台该法案的临时最终修正案，并征求公众意见。
法案内容及相关文件解读
《问责法案》主要是修订《萨班斯-奥克斯利法案》104部分，主要包含三方面的内容。
一是明确发行人向SEC披露审计底稿的披露义务。《问责法案》首先要求SEC按以下条件确认受管辖发行人（covered issuer)：（1）该发行人聘请的注册会计师事务所在美国之外的法域有分支机构或办公室；（2）因为该外国政府监管的原因导致PCAOB无法全面核查或调查该会计师事务所。在确认受管辖发行人后，这些发行人应按要求向SEC进行披露，并提交文件证明其没有被外国法域的政府实体拥有或控制。
二是明确发行人在连续三个未被检查年度后的交易禁止。《问责法案》生效后，SEC确认的受管辖发行人如果连续三年都是未被检查年度，则SEC应当禁止该受管辖发行人的证券交易，包括在美国全国性证券交易所的交易，或通过其他方式进行的交易（一般指场外交易）。
三是附加披露要求。对于受管辖发行人，在未被检