揭开美国《反补贴新规则》面纱

3月23日，美国国际贸易委员会对进口自我国的扎带做出反倾销和反补贴产业损害肯定性终裁；而在此前2月17日美国商务部对我国扎带做出的出反倾销和反补贴终裁中，已裁定我国生产商/出口商的补贴率均为111.96%。在扎带案中，美国商务部首次在反补贴调查案中引入人民币汇率低估项目调查，其法律依据正是2020年4月美国商务部发布的《关于反补贴程序中授予利益与专向性修订规则》（Modification of Regulations Regarding Benefit and Specificity in Countervailing Duty Proceedings，以下简称《反补贴新规则》）。根据该政策，美国商务部有权在反补贴案件中认定汇率低估项目。

尽管美国商务部在扎带案终裁中决定暂不对人民币汇率低估补贴问题做出认定，而是推迟到对该措施实施中的第一次行政复审时继续调查（美国商务部对贸易反补贴案有年度复审制度，每年都可以进行复审调查），但对《反补贴新规则》的颁布与实施给我国带来的新的外贸风险，相关部门与企业要防患于未然。

美国《反补贴新规则》制定的背景

目前国际上对于汇率问题有管辖权的国际组织有两个，即世界贸易组织（World Trade Organization,WTO）和国际货币基金组织（International Monetary Fund，IMF）。WTO和IMF作为两个独立的国际组织，二者对汇率问题的管辖也有明确规定，WTO主要是通过《SCM 协定》对相关事项进行说明和约定，IMF则主要依据《IMF 协定》中的有相关规定。

近年来，以美国为代表的个别发达国家在国际上不断炮制某货币汇率低估的国际舆论。与此同时，美国政府还通过《1988 年综合贸易与竞争法》和《2015 年贸易便利与贸易加强法》赋予美国财政部对美国贸易伙伴操纵汇率事项进行评估并向美国国会报告的权力。从2010年开始，美国国内申请人就多次将汇率低估作为指控项目向美国商务部提出反补贴立案申请，但均因为不具有专向性或没有授予利益的证明而被驳回。美国商务部拒绝的理由主要包括申请人援引的IMF报告与主张事由无关、不出口的企业和个人也可适用汇率，无法证明其指控内容是仅针对特定产业或企业等等。其核心问题就是立案申请无法满足反补贴成立的专向性和授予利益要素。

根据《SCM 协定》，可诉性补贴构成的三要素包括财政资助、利益授予和专向性，三者缺一不可。而单一汇率之下的汇率低估，美国商务部认为属于资金的直接转移，是一项财政资助，但需具授予利益和专向性的要件。而如何认定货币低估所产生的利益授予和补贴的专向性，在《反补贴新规则》之前并没有法律依据。所以这一缺失导致美国商务部无法就申请人针对汇率低估提出的反补贴申请进行立案调查。于是，美国商务部通过修改其反补贴法规，即《反补贴新规则》来填补这一空白，为其针对人民币汇率低估项目进行调查披上了一件“合法”的外衣。

美国《反补贴新规则》的主要内容

美国《1930 年关税法》第七节( Tariff Act of 1930，Title VII) 是美国反补贴方面的基础性立法。除此之外，美国商务部就其管辖的反倾销反补贴领域，制定了一个专门的规定，即《反倾销反补贴条例（联邦法规汇编第 351 章，19 CFR§351）。《反补贴新规则》则主要是针对《反倾销反补贴税条例》中的专向性和授予利益方面进行的修订。

针对专向性的修改

《反补贴新规则》在《反倾销反补贴税条例》第 502 节（19 CFR§351.502）国内补贴专向性项下增加了（c）分节，解释了“一组”（group）企业的含义。美国商务部认为：虽然《1930年关税法》第771（5A）（D）条规定，如果某一补贴被提供给“一组”企业或产业，则该补贴就具有了专向性，但该规定没有对“一组”一词下定义。因此，《反补贴新规则》规定，“在确定一项补贴是否提供给《1930 年关税法》第 771 （5A）（D）节意义上的‘一组’（group）企业或产业时”，美国商务部通常会考虑将“从事国际货物买卖的企业”构成这样的“组别”。美国商务部还表示，无论因货币低估而接受补贴的企业是否具有其他共同特征，只要一个或多个企业或产业是补贴的主要（predominant）的或不成比例（disproportionate）的接受者，美国商务部就可以将其认定为符合专向性要求的“一组”企业或产业。

从此条规定可以看出，美国将汇率低估视为国内补贴，而且在专向性的问题上，为其采用“事实专向性”进行认定埋下了伏笔。因为，即便汇率补贴的 “受益者” 并非只是进出口企业，美国商务部也可以从主要（predominant）或不成比例（disproportionate）这一事实层面认为进出口企业是汇率补贴的主要使用者或不成比例的受益者，从而满足美国国内补贴专向性的认定条件。

《SCM 协定》所定义的专向性，应该是具有共同特征的。而美国的《反补贴新规则》规定的“一组”企业或产业则无需具备共同特征，其适用的范围非常宽泛，可以说适用一国内的所有涉及货币兑换的企业和个人，因此很难满足事实上的专向性所规定的数量有限的特定企业的接受补贴、特定企业支配性地使用补贴以及特定企业接受了不成比例的补贴等情形。所以，《反补贴新规则》针对专向性的规定不符合《SCM 协定》的规定。

针对授予利益的修改

《反补贴新规则》在《反倾销反补贴条例》基础上增加了第 528 条（19 CFR§ 351.528），新增的第 528（a）（1）条规定，实施单一汇率制的国家在相关期间内，只有其货币汇率被低估时，美国商务部才会考虑这一国家的货币与美元进行兑换的过程中是否出现授予利益的情形。美国商务部在确定货币汇率低估时，通常会考虑被调查国家的实际有效汇率（Real Effective Exchange Rate，以下简称REER）与均衡实际有效汇率（均衡REER）两者的差异。实际有效汇率是指以一篮子货币为基础，将本国货币与贸易伙伴的双边实际汇率以贸易伙伴在本国对外贸易的份额作为权重进行加权而得出的汇率指标；均衡REER是指能反映合理政策影响、一段时间内能达到外部平衡的实际有效汇率。需要明确的是，认定汇率低估首先要证明REE