新发展格局下外汇领域的改革开放

党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，全面总结中国特色社会主义发展实践经验，着眼于中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局，提出加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，为做好金融外汇工作提供了根本遵循。外汇管理部门要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真学习、深刻领会新发展格局的内涵，坚持以人民为中心和系统观念，总结外汇领域改革开放的历史经验，有序推进高水平资本项目开放，提升跨境贸易投资自由化便利化水平，有效防范化解跨境资本流动风险，更好地服务于全面建设社会主义现代化国家新征程。

40年来我国外汇市场建设形成两条逻辑主线

习近平总书记在十九届五中全会上指出，改革开放以来，特别是加入世界贸易组织后，我国加入国际大循环，市场和资源“两头在外”，形成“世界工厂”发展模式。这是从我国国情出发，通过参与国际经济大循环，积极利用外汇资金和国际市场来弥补国内资本要素的短缺。作为对外开放的重要环节，外汇管理各项工作聚焦外汇市场主要矛盾，在政策取向、管理制度和管理理念上强调增加外汇有效供给、合理分配外汇需求，形成了发挥外汇资金和国际市场作用的两条逻辑主线，为我国经济快速发展保驾护航。

用好外汇资金要素，推动我国资源禀赋实现三个历史性转变

外汇市场经历了从引入到取消外汇券的历史转变。为解决改革开放初期的外汇短缺问题，1980年4月，国务院授权中国银行发行以人民币为面值的外汇券，凭外币兑换的外汇券可在指定场所购买人民币无法买到的紧缺商品，在当时汇率双轨制下还可按较低的官方汇率兑换外币。到1993年年末，我国外汇储备为212亿美元，相比1979年增长了24倍，外汇短缺局面有所改善。1994年年末，外汇券完成历史使命，退出历史舞台。

外汇市场经历了从强制结售汇到意愿结售汇的历史转变。1994年外汇管理体制改革，取消了外汇留成制，建立起银行结售汇制度。改革伊始，为维护外汇供求平衡，政策上要求中资企业把外汇收入卖给外汇指定银行，再由外汇指定银行将超限额的外汇头寸拿到银行间外汇市场平盘；同时，对外商投资企业提出自求平衡的要求，以在客观上保证外汇资金向国家集中。1994年外汇体制改革成效显著，到1995年年末，我国外汇储备增至736亿美元。1996年6月，将外商投资企业纳入银行结售汇体系，为1996年我国接受国际货币基金组织第八条款，实现经常项目可兑换打下基础。在经历了亚洲金融危机冲击后，按照对经常项目转移支付不予限制的要求，我国逐步放松对企业外汇账户的开立和额度限制，降低结售汇的强制性。2007年，取消账户限额管理，允许企业根据经营需要自主保留外汇；2008年，修订后的《中华人民共和国外汇管理条例》明确企业和个人可以按规定保留外汇或者将外汇卖给银行。

外汇市场经历了从“宽进严出”到均衡管理的历史转变。改革开放初期，为增加外汇有效供给缓解外汇短缺，政策层面提出了“奖出限入”的贸易政策、“填平补齐”的产业政策和“宽进严出”的外汇政策，鼓励企业出口创汇。上述管理理念一直延续到新世纪初。1996年经常项目实现可兑换后，我国资本项目开放遵循“先流入后流出”的思路，无论是早期开放的直接投资领域还是稍后开放的证券投资领域皆是如此。2001年，我国加入世界贸易组织后，对外商直接投资汇兑的管理大幅放宽，资本金结汇由外汇局审批改为由银行直接办理；2005年启动人民币汇率形成机制改革后，我国于2006年取消了对外直接投资购汇额度限制。2002年我国在证券投资领域推出了合格境外机构投资者制度，开放了境外非居民投资的流入渠道；2006年，择机推出了合格境内机构投资者制度，开放了境内居民投资的流出渠道。新世纪以来，我国资源禀赋格局和外汇市场供求关系发生了深刻转变。2006年，中央经济工作会议明确提出，影响我国国际收支平衡的主要矛盾已由过去的外汇短缺转为贸易顺差过大和外汇储备增加过快。外汇管理的理念也逐渐从“宽进严出”转向均衡管理，在2014至2017年陆续推出的“沪港通”“深港通”和“债券通”等改革举措，都体现了流入和流出双向、均衡开放的特征。

有效利用国际市场，充分发挥国际大循环对国内大循环的促进作用

改革开放以来，我国利用国际市场经历了两个发展阶段。第一阶段是改革开放初期，利用国际金融市场的方式以境外贸易融资和银行贷款等间接融资方式为主。这一阶段，我国对外融资主要来自日本、中国香港，且在上世纪90年代中期之前以对外借款为主，1979年至1991年期间对外借款总额达525.6亿美元。第二阶段是新世纪以来，利用国际金融市场的方式以境外资本市场发行股票和债券等直接融资方式为主。入世以来，我国深度融入全球产业链，企业国际化水平大幅提高，对外融资重点转向欧美发达国际金融市场，先后出现了以中概股和中资美元债为代表的直接融资渠道。1992年，第一支中概股在美上市，2004年后境内企业赴美上市数量持续增长，到2020年年末，在美中概股总市值约2.1万亿美元。同期，中资机构海外发债存量也近1万亿美元，其中约90%属于以美元计价债券。

当前我国内外部环境已发生深刻变化。一是我国外汇市场告别外汇短缺的历史时期，进入到高质量发展新阶段。“十三五”时期，境内金融市场的开放吸引境外投资者增持人民币资产，优化我国对外负债币种结构。2020年，净流入我国债券市场的境外资金达1.3万亿元人民币，人民币资产对全球资金的吸引力正在明显增强。二是我国金融要素流动逐步跨越依托国际金融市场弥补资金不足的历史时期，走向收支平衡和人民币跨境使用新阶段。2008年国际金融危机以来，经常项目年度顺差与同期国内生产总值（GDP）之比由9.9%降至2%以内的合理区间，进出口总额占同期GDP比重从61.8%大幅下降至31.8%。三是外汇储备逐步跨越快速积累的历史时期，走向规模相对稳定、结构不断优化的新阶段。近年来我国外汇储备规模始终保持在3万亿美元之上，稳居世界第一，有效应对国际金融市场的大幅波动，成为国家经济金融安全的稳定器和压舱石。四是我国外汇市场逐步跨越汇率单向变动历史时期，走向弹性扩大、韧性增强新阶段。自2017年以来，尽管存在中美经贸摩擦和新冠肺炎疫情等外部冲击，我国跨境资本流动和外汇供求仍保持总体平衡，人民币汇率双向波动、弹性明显增强。

新发展格局下要统筹国内国际两个大局

我国正在发展开放型大国经济。习近平总书记指出，大国经济的优势就是内部可循环，国内循环越顺畅，越有利于构建新发展格局。在新发展格局下，要坚持系统观念，在不断变化的世情国情中把握外汇领域主要矛盾和趋势变化，在发挥好外汇资金和国际市场积极作用的同时，更好地发挥我国超大规模经济体的内在优势，统筹本外币和国内国际市场，推动我国经济高质量发展。