跨境证券监管合作砥砺前行

2021年7月6日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于依法从严打击证券违法活动的意见》（下称《意见》）。这是资本市场历史上首次以中办、国办名义联合印发此类专门文件，层级之高、力度之大前所未有。该新政被认为是当前和今后一个时期全方位加强和改进证券监管执法工作的行动纲领。《意见》第五部分专门就进一步加强跨境监管执法司法协作做出规定，从加强跨境监管合作、加强中概股监管、建立健全资本市场法律域外适用制度三个方面，提出了具体意见，体现了坚持统筹推进国内法治和涉外法治这一时代要求，为应对和解决当前跨境监管执法司法协作中的重大、紧迫问题提供了重要指南。

加强跨境监管合作

《意见》提出，完善数据安全、跨境数据流动、涉密信息管理等相关法律法规，压实境外上市公司信息安全主体责任；坚持依法和对等原则，进一步深化跨境审计监管合作。

强化对境外上市公司数据安全管理是适应现实需求和符合国际惯例的负责之举。2021年6月10日通过、9月1日起施行的《中华人民共和国数据安全法》明确规定，坚持总体国家安全观，建立健全数据安全治理体系，提高数据安全保障能力；建立数据安全审查制度，对影响或者可能影响国家安全的数据处理活动进行国家安全审查。由于跨境数据流动涉及不同国家、不同法域、不同制度，因而其间蕴含的安全隐忧和风险隐患尤需高度重视。事实上，无论美国还是欧盟，对于数据跨境流动均有严格细致的规制措施。《意见》的相关要求，既是我国开展数据安全治理的内在要求，也符合当前国际惯例与趋势。2021年7月10日，国家互联网信息办公室发布《网络安全审查办法（修订草案征求意见稿）》，对跨境上市企业提出了更严格的信息审查要求，也体现了对《意见》相关要求的进一步落实。监管机构强化对境外上市公司数据安全的要求，既是当前形势下维护国家安全的需要，也可以促进中企在境外上市前更加审慎地进行相关安排，减少因上市地信息披露要求与境内安全、保密等规定之间的潜在冲突而给公司运营造成的不确定性。这是对海外投资者的负责之举。

跨境审计监管合作是当前中美证券跨境监管合作中亟待突破的关键节点。早在2020年4月，美国证券交易委员会（Securities and Exchange Commission，SEC）就发布专题公告称，美国公众公司会计监督委员会（Public Company Accounting Oversight Board，PCAOB）无法在中国对审计工作底稿进行检查，从而无法对相关上市公司的信息披露进行交叉核验。2020年12月美国总统签署生效的《外国公司问责法》进一步规定，如果 PCAOB连续三年无法审查在美上市外国公司的会计师事务所及其审计底稿，将终止其上市。

跨境审计监管合作需要美方克服偏见。根据《中华人民共和国证券法》第177条的规定，“境外证券监督管理机构不得在中华人民共和国境内直接进行调查取证等活动。未经国务院证券监督管理机构和国务院有关主管部门同意，任何单位和个人不得擅自向境外提供与证券业务活动有关的文件和资料”。该条规定虽然对境外监管机构在境内调查取证和获取资料有所限制，但“直接”和“擅自”这两个限定语足以表明，中方并未拒绝监管合作或信息提供。上述法律要求的实质是，审计工作底稿等信息交换应通过监管合作渠道进行，而不是由上市地监管机构单方面适用其国内法。这才是尊重彼此主权、符合国际惯例的恰当做法。事实上，近年来我国证监会已经依据国际证监会组织《关于咨询、合作与信息交换的多边备忘录》，以及中国财政部和证监会与 PCAOB于2013年签署的执法合作备忘录，向美方提交了多家在美上市公司的审计工作底稿，并多次向PCAOB提出对相关会计师事务所开展联合检查的具体方案建议。

美方还应避免将证券监管问题政治化。《外国公司问责法》的出台，本身就是以个别事件为由，无视既往监管默契，针对中国企业的打压行为。2021年6月22日，美国国会参议院又一致通过所谓《加速外国公司问责法案》，将PCAOB审查在美上市外国公司的会计师事务所及其审计底稿的最后期限缩短为2年。该法案虽然尚无进一步进展，但所释放的信号颇为负面。目前，中美双方关于跨境审计监管合作的沟通仍在继续。对于中方而言，“坚持依法和对等原则，进一步深化合作”的主基调没有改变。而在加强境外上市相关保密和档案管理工作的基础上，如何在实操层面拓展跨境审计监管合作的选项和空间，可成为中美跨境监管协作下一步的重点。

加强中概股监管

《意见》提出，切实采取措施做好中概股公司风险及突发情况应对，推进相关监管制度体系建设；修改国务院关于股份有限公司境外募集股份及上市的特别规定，明确境内行业主管和监管部门职责，加强跨部门监管协同。

当前，在美中概股面临信任危机和监管压力。2010年以来，中概股在金融危机后逐步回暖，但却频频遭到做空机构的狙击，部分企业或陷入集体诉讼或被交易所停牌/摘牌。2020年，瑞幸咖啡财务造假引发新一轮对中概股的信任危机，而后续《外国公司问责法》的出台也加剧了在美中概股的退市压力。美国资本市场长期实行注册制，以信息披露为中心构建整个证券监管体系，要求证券发行人提供关于证券发行本身以及同证券发行有关的一切信息，并在完成发行上市后持续进行信息披露，以确保相关信息的真实、准确、全面和及时。中概股是境外上市，但公司生产经营主要是在国内，在公司运营、信息披露方面面临天然的挑战，因此，不排除部分在美中概股并不重视定期报告和重大信息披露，甚至出现关键信息的隐瞒与造假。近年来，美国证券监管机构也在不断提高在美上市外国公司的信息披露要求。

与中概股相联系的协议控制方式亟待明确法律地位。部分中资企业为了绕过相关领域外资准入限制，实现海外上市筹资，创设出“可变利益实体”（Variable Interest Entities，VIE）结构来规避监管。在这一安排