继往开来：横琴、前海的开发开放历程

横琴、前海开发开放是党中央、国务院的重大战略决策。2021年9月，中共中央、国务院发布《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》（下称《横琴方案》）和《全面深化前海深港现代服务业合作区改革开放方案》（下称《前海方案》），明确了新形势下横琴、前海改革开放的新使命、新当担、新举措，为新形势下横琴、前海开发开放指明了新方向、提供了更大力度的政策保障。

深刻把握时代背景与使命要求

横琴和前海都是粤港澳合作发展的重大平台，肩负示范引领推动“一国两制”实践的共同使命，都是保持港澳长期繁荣稳定的重要载体和推动改革开放的前哨阵地，将在全国新发展格局中发挥重要功能作用。

一是加快构建新发展格局，需要横琴、前海更好地发挥沟通国内国际两个市场的门户枢纽作用。横琴、前海作为我国对外开放的重要门户枢纽，一头背靠强大广阔的国内市场，另一头沟通港澳紧密连着世界市场，是服务支撑大湾区率先融入新发展格局和加快构建全国新发展格局的战略板块，需要强化提升统筹国内国际两个大局、两个市场的功能及能力。

二是全面深化改革和扩大对外开放，需要通过横琴、前海改革开放再树新标杆，以形成示范引领效应。我国经过四十多年的改革开放积累，在取得了丰硕发展成果的同时，也推动改革进入了深水区，对外开放已跨入新的突围阶段。这对改革开放提出了更高的要求。横琴、前海作为改革开放的最前哨，又具备改革开放先行先试的经验积累，应在新时代改革开放中有更大的作为和贡献。

三是推进“一国两制”事业行稳致远，需要横琴、前海积极为港澳融入国家发展大局拓展新空间。支持港澳巩固并提升各自竞争优势、更好地融入国家发展大局、保持长期繁荣稳定，是坚持贯彻“一国两制”的应有之义。目前，香港、澳门在发展中都面临经济动力不足、发展空间受限等问题，新形势下亟需通过更大力度政策举措深入对接香港、澳门的发展。积极探索粤澳、粤港融合发展的新实践，将为“一国两制”行稳致远注入新动能。

四是高质量推进粤港澳大湾区建设，需要横琴、前海率先发展打造更为强大的动力引擎。大湾区是我国深度参与国际竞争合作的战略要地，横琴、前海分别是澳门-珠海、香港-深圳两个粤港澳大湾区重要极点的战略支撑板块。新形势下推进横琴、前海更高水平的开发建设，积极培育高质量发展动能，有助于增强澳门-珠海、香港-深圳极点势能及辐射带动珠江西岸、东岸发展，从而大大提升粤港澳大湾区的全球影响力及竞争力。

横琴开发历程、成就及粤澳深度合作的关键点

横琴地处珠海南端，与澳门一水之隔，具有粤澳合作的先天优势，是促进澳门经济适度多元发展的重要平台。自2009年党中央、国务院决定开发横琴以来，横琴开发建设先后经历了四个重要政策阶段：

第一阶段：2009年8月，国务院批准实施《横琴总体发展规划》。该规划将横琴岛纳入珠海经济特区范围，明确把横琴作为粤港澳紧密合作的新载体，为促进澳门经济适度多元化发展和港澳地区长期繁荣稳定提供有力支撑，以此拉开了横琴开发建设的序幕。

第二阶段：2015年4月，国务院发布《中国（广东）自由贸易试验区总体方案》。其中涉及横琴片区28平方公里，将自由贸易试验区政策赋予横琴，深化推动其对澳经济合作。

第三阶段：2019年4月，国家发展改革委印发《横琴国际休闲旅游岛建设方案》。该方案提出，要探索国际休闲旅游岛开发新模式，配合澳门建设好世界旅游休闲中心。

第四阶段：粤澳深度合作开启横琴建设新篇章。2019年2月，中共中央、国务院发布《粤港澳大湾区发展规划纲要》，提出横琴作为粤港澳合作发展重大平台，要推进建设粤港澳深度合作示范区。2021年9月《横琴方案》出台，明确了横琴对澳合作深化改革和扩大对外开放的总体要求、重点任务和保障措施，以更大力度推动横琴开发建设进入新的时期。

经过十多年的开发建设，横琴发展突飞猛进，综合实力显著增强，为粤澳深度合作奠定了坚实的基础。一是经济实力迅速大幅提高。主要经济指标实现了几何级数的增长。据地方政府数据（下同），2020年，横琴地区生产总值完成406.99亿元，是2009年的143倍；固定资产投资完成367.66亿元，是2009年的19倍；实际利用外资17.74亿美元，是2009年的2571倍；全口径一般公共预算收入完成372.13亿元，是2009年的401倍；进出口贸易总额实现27.54亿元，是2009年的33倍；注册企业累计5.5万家，是2009年的127倍。近年来，在一批创新载体平台建设、重点产业项目入驻的带动下，科技创新要素高效聚集，高新技术产业、金融、医疗健康、旅游和跨境商贸服务等新兴产业呈现出蓬勃发展之势。

二是综合承载力显著增强。基础设施建设不断完善，岛内主干路网基本建成，横琴大桥、横琴隧道、港珠澳大桥延长线等对外连接的“大动脉”相继建成通车；市政设施加快建设，教育、医疗、文体等生活配套持续完善丰富，湿地公园、景观绿廊等生态格局日趋成形，城市功能不断提升，横琴已从边陲海岛建设成为一座现代化的新城。

三是改革创新成果丰富。在与澳规则对接、促进要素跨境流动、投资自由化、贸易便利化、金融开放和法治建设等领域，逐步积累了丰富的改革经验。截至2021年9月，横琴累计推出620余项改革创新成果，其中4项入选全国自贸区“最佳实践案例”，11项在全国复制推广，537项政务服务实现了大湾区线上通办，使营商环境得到持续优化提升。

四是对澳合作成效明显。一大批澳资企业在横琴加速成长发展。截至2020年9月9日，累计注册澳资企业4578家，另有314家澳门企业在横琴跨境办公。粤澳合作中医药科技产业园区、粤澳跨境金融合作（珠海）示范区等产业合作载体加快建设，对港澳人士职业资格实行单向认定，一批来自港澳的导游、建筑领域专业人士等已在横琴执业。在跨境通勤、办公、创新创业、就业生活等领域，不断推进与澳门规则对接、政策衔接。

但整体看，目前横琴服务澳门发展的特征还不够明显，力度也不够，实体经济发展不够充分，对标中央对横琴开发建设的目标仍有差距。

新近出台的《横琴方案》着眼破解经济结构单一问题，旨在以更大力度举措促进横琴与澳门的一体化发展。一是确立了紧紧围绕促进澳门经济适度多元发展这条主线。澳门长期以来以博彩旅游及休闲服务业为主导，经济结构相对单一，抗外部风险的能力较弱。建设横琴粤澳深度合作区，要着眼服务澳门的发展需要，把促进澳门经济适度多元发展作为推进横琴开发建设的出发点和落脚点，在各项工作中时刻把握住这个初心和主线不偏不离。二是做出协同推进“四新”任务部署。《横琴方案》明确提出发展新产业、建设新家园、构建新体系、健全新体制四项任务。“四新”任务，各有侧重、又相互支撑，是一个统一体。发展新产业是首要任务，也是横琴未来承载的重要内容，有利于增强横琴实体经济实力，也是新家园建设、新体系构建的前提基础。建设新家园是要营造趋同澳门的宜居宜业生活环境，直接回应澳门居民的切身关切，为新产业发展、新体系构建提供人气，特别是可吸引更多澳门年轻一代参与横琴的开发建设。构建新体系是发展新产业、建设新家园的关键路径，这需要深化与澳门规则对接、机制衔接，畅通与澳门之间的人员、物资、资金、信息联系，为新产业发展汇聚要素，为新家园提供就业生活便利保障。新体制是发展新产业、建设新家园、构建新体系的制度保障，就是要发挥“一国两制”的制度优势，形成粤澳合作推进横琴合作建设的强大合力。

前海开发历程、成就及全面深化改革开放的要点

前海位于深圳西部、珠江口东岸，毗邻香港，具备深圳经济特区特殊政策和香港国际经济中心辐射带动的叠加优势，在紧密香港与内地合作、促进现代服务业创新发展、深化改革开放方面，具有巨大的发展空间。国家推动前海开发开放也先后经历了四个重要政策阶段。

第一阶段：实行比经济特区更加特殊的政策，开启深港现代服务业合作区建设。2010年8月26