世贸组织改革与中国主张

当前，关于世贸组织改革的讨论日益受到关注，各方期望世贸组织改革重振贸易谈判、贸易政策审议和贸易争端解决三大功能，同时积极探讨贸易与新冠肺炎疫情、气候变化、环境保护等新议题。从世贸组织总理事会主席在不同范围、不同层级、不同议题等斡旋的情况看，处于不同经济发展水平的成员对世贸组织改革的诉求各异，对世贸组织改革的长期性和紧迫性认知存有较大落差。2021年是中国加入世贸组织20周年。作为世贸组织主要成员，中国支持世贸组织改革朝着正确方向发展，通过发挥参与引领作用，更好维护多边贸易体制国际规则制定的主渠道地位。

世贸组织改革面临的问题难以短时化解

1999年世贸组织西雅图部长级会议因街头大规模抗议而失败后，世贸组织改革曾掀起一个讨论热潮，为2001年启动多哈发展回合谈判凝聚了思想共识和议题谈判准备。当下，新一轮世贸组织改革的轮廓可以描述如下：世贸组织改革酝酿于2017年12月世贸组织阿根廷第十一届部长级会议，烘托于2018年初达沃斯世贸组织小型部长会议，焦虑于2019年12月世贸组织争端解决上诉机构这个皇冠上的明珠黯然掉落。2021年以来，美国拜登政府声称重返多边，其贸易代表戴琪女士10月中旬访问日内瓦，以实际行动表达对世贸组织的重视，并委托不同层面官员疫情之下在日内瓦面对面具体参与渔业补贴等议题谈判。由于美国对世贸组织的态度转变，各方对世贸组织改革的期待有所增强。近来，世贸组织总干事伊维拉和主要成员关于世贸组织改革的声音更为密集。欧盟和巴西提出世贸组织改革的具体提案，要求设立世贸组织改革工作组，在世贸组织总理事会指导下，探讨世贸组织各项功能和秘书处日常运转的改革细节。但是，从各方反馈的谈判立场看，世贸组织改革面临的问题和挑战依然不少，能否获得各方谈判授权、进而迈向改革第一步仍是未知数。

第一，争端解决机制上诉机构停摆问题。争端解决机制目标是促进成员之间相互商定达成解决方案，这是世贸组织改革的最大难点。美国特朗普政府时期，提出了上诉机构成员超期审理未决案件、越权审理案件、超范围法律解释、未基于事实认定证据、增加成员额外权利和义务等“五宗罪”。尽管其他世贸组织成员进行了密集磋商，试图找到“五宗罪”的解决之道，但由于涉及到实体性和程序性问题，美国将上诉机构问题束之高阁，各方未能达成共识。拜登政府对上诉机构问题的立场有所松动，但坚持认为，早期的上诉机构报告仅有20多页，但20年后多达1000页，因而上诉机构已显得笨拙和官僚。美国提出的上诉机构改革的大方向是，世贸组织成员应通过贸易谈判而不是争端解决机制制定新规则，上诉机构仅对世贸组织现有规则提出观点而不能新创规则。2021年10月26日，美国驻世贸组织候任大使玛丽亚·帕根表示，美国希望上诉机构恢复其原有的诉讼功能，一个有效的争端解决机制有利于促使世贸组织成员更有动力谈判新规则。争端解决机制改革不是为了恢复上诉机构本身，也不是回到过去的方式。这一新动向说明，美国对争端解决机制的改革诉求，不是程序性的小打小闹，而是实体性和程序性相结合的伤筋动骨。这将是一场拉锯式的谈判，美国明确表示对此不预判改革结果。

第二，透明度和通报问题。世贸组织成员按照乌拉圭回合一揽子多边协定及时履行补贴、市场准入等通报义务，是尊重透明度原则的重要手段。美、日、欧等发达成员认为，世贸组织现行体制的最大缺陷之一是成员没有提供补贴的全面信息，通报不及时，政策不透明，农业补贴通报滞后，无法以此审议成员的贸易政策走向，为执行贸易规则设置了障碍，因而削弱了实体贸易规则的价值。对此，美国多次提出透明度和通报提案，要求在改进通报机制、加强能力建设和技术援助、反向通报、加大惩戒力度等方面，加强透明度和通报工作。2021年10月22日，西方七国集团贸易部长会议提出，一些世贸组织成员长期不履行透明度和通报义务，在世贸组织改革中应加强透明度和对话，要求世贸组织总理事会对透明度和通报做出决定。这些提案具有明显的指向性，因为美、欧、日等发达成员主要抱怨中国存在透明度低和通报滞后问题，为此还曾对中国进行反通报，也就是主观和选择性地帮助中国收集通报信息。事实上，超过半数世贸组织成员没有做出任何通报，但这不完全是发达成员的关注对象。由于各方立场差异及能力建设问题，透明度和通报问题的讨论仍将会持续一段时期。发达成员要求对通报不及时进行惩罚，这违背了世贸组织成员驱动精神和成员共识原则，导致发展中成员特别是最不发达国家的普遍抵制，增加了处理这一问题的难度。

第三，特殊与差别待遇问题。在发展中成员的特殊与差别待遇问题上缺乏差异化、不加区分的灵活性以及由此产生的影响，一直是多边贸易谈判进展的障碍，削弱了对发展援助有明显需求的最不发达成员的呼声，也是世贸组织长期存在规则赤字、发展赤字的具体体现。中国、印度等大型发展中成员被要求对在世贸组织正在进行和未来的谈判中做出全面承诺，同时对其他议题涉及的发展问题进行个案处理，以增强谈判的有效性。正在进行的渔业补贴谈判，是为数不多的多边贸易谈判议题，有望成为世贸组织第十二届部长级会议的最重要的多边成果。在谈判进程中，发展中成员要求对生计型渔民、燃油补贴等领域享受特殊与差别待遇，一些成员要求对有害渔业补贴范围进行澄清。中国即使事实上不享受渔业领域的特殊与差别待遇，仍被发达成员在远洋捕捞等方面要求做出更大让步。2021年11月3日，非洲集团等一些发展中成员谈判集团提出简化版的特殊与差别待遇提案，大幅度压缩谈判要价，仍被发达成员冷眼相待。这表明特殊与差别待遇问题不是贸易谈判的绊脚石，而是发达成员推卸责任的一个借口。发达成员和发展中成员之间的谈判立场难以缓和，特殊与差别待遇问题将继续成为世贸组织改革的重点领域。

第四，产业补贴、国有企业和强迫劳动问题。这是发达成员关于世贸组织改革的主要诉求，并认为是当前世贸组织改革的核心，具体体现在如下方面：一是制定更严格的21世纪多边贸易规则，使多边贸易体制重获议题平衡、实现公平竞争，解决贸易扭曲和市场扰乱的经营行为。二是纠正非市场导向政策和做法。政府资助或支持的非市场导向政策和做法，加剧了关键产业的产能过剩，造成工人和企业的不公平竞争，阻碍技术创新和研发，破坏国际贸易的正常秩序，并使现有的多边规则无效，必须通过世贸组织改革加以解决。三是解决工业补贴和国有企业问题。强化工业补贴纪律并制定国有企业新规则，才能解决国有企业扭曲市场的行为和特别有害的补贴实践，但回避发达成员大额农业补贴这一贸易扭曲做法的改革，同时对发达成员占有优势的服务业补贴改革避而不谈，转而认为在世贸组织改革中，应明晰一个实体被定性为公共机构的依据，将国有企业纳入公共机构范围，对公共机构施加额外义务和规则。四是解决全球供应链中使用各种形式的强迫劳动问题。2021年10月22日，西方七国集团贸易部长会发布关于强迫劳动的联合声明，指出基于规则的多边贸易体制中没有强迫劳动的容身之地。这包括国家资助的弱势群体和少数民族在农业、太阳能和服装业等使用强迫劳动，在世贸组织改革中应纳入停止使用强迫劳动条款，落实联合国商业和人权指导原则（UNGP），尊重国际劳工标准。

世贸组织改革长期性的主要原因

总体看，世贸组织改革是成员因世贸组织遭遇危机而进行的响应应对。当前，世贸组织遇到的新老问题交织，且经贸因素掺杂政治成分，而世贸组织改革各个议题谈判涉及面较广，利益诉求各异，因此改革具有长期性。

第一，世贸组织改革不是新鲜话题。世贸组织成立后，总干事和学术界均在探讨世贸组织改革问题。比较有影响力的世贸组织改革主题报告有4份，即2004年的萨瑟兰总干事报告、2007年的英国华威大学报告