欧盟“单一通行证”制度的经验与启示

欧盟“单一通行证”制度是在上世纪90年代欧盟建立单一市场的背景下提出的。这一制度安排消除了金融机构在欧盟境内的跨境展业障碍，促进了资金自由流动，推动了欧盟金融市场一体化进程，但在实施过程中也遇到了一些问题和障碍。欧盟通过完善金融基础设施、加强监管协调等手段，落实“单一通行证”制度。我国粤港澳大湾区建设可借鉴相关经验。

“单一通行证”制度是欧盟推动金融市场一体化的重要举措

“单一通行证”制度是指欧洲经济区（EEA）成员国内金融机构可在他国境内设立分公司或不设立分公司直接提供金融服务，而无需经过东道国许可的制度安排。该制度安排主要涉及九类金融机构，包括银行、贷款公司、保险与再保险公司、保险经纪、投资公司、支付机构、电子钱包、另类投资基金和可转让证券投资基金。其涵盖借贷、货币市场交易、外汇交易、期权期货、证券发行、货币经纪、资产管理、发行电子货币、安全托管等业务领域。这一制度安排在欧盟推动金融市场一体化进程中发挥了重要作用。

“单一通行证”制度实施之前，欧盟主要通过设立子公司方式实现银行跨境展业，成本较高。早在1957年，欧共体在《罗马条约》中就提出了“建立货物、服务、劳动力和资本自由流动的共同市场”的目标。金融领域稍显滞后，欧共体主要通过消除国家间金融领域市场准入壁垒方式，推动欧洲金融市场一体化。欧共体理事会于1973年发布《废除银行和其他金融机构设立及开展自营业务限制指令》，实施国民待遇原则，确保成员国银行可在其他国家展业。此时主要通过银行设立独立子公司的方式实现。银行跨境展业需要根据东道国法律设立子公司，由于各国金融监管法律差异较大，成本较高。1977年欧共体理事会发布《第一银行指令》，按照“最低限度协调”原则，进一步协调成员国之间的金融法律差异，降低展业成本，推动金融市场一体化。

“单一通行证”制度是在欧盟单一市场背景下产生的。1986年，欧共体加快单一市场建立步伐，签署《单一欧洲法案》，明确提出要在1992年12月31日前建成欧洲单一市场。为在金融领域实现这一目标，欧共体于1989年颁布《第二银行指令》，确立了“单一通行证”制度的核心原则，各成员国应按照“母国控制”“相互承认”原则，允许银行在成员国间跨境展业。根据这项指令，银行母国具有跨境展业的行政许可权和主要监管权，东道国可基于本国利益实施必要的行为监管。“单一通行证”制度使得银行在跨境展业过程中，免去了机构设立环节的繁琐流程和成本，但在展业过程中，其经营行为仍需受到东道国的法律约束。1993年1月1日，欧洲单一市场正式在12个成员国启动。同年5月，出台《投资服务指令》（ISD），允许投资公司跨境提供服务，这打破了欧盟内部跨境投融资规则壁垒，形成了一个范围更大的趋于统一的金融市场。

“单一通行证”制度促进了欧盟金融业的整合，推动了金融市场一体化进程。根据英国金融行为监管局（FCA）统计，实施“单一通行证”制度后，英国约有5500家机构在欧盟其他国家开展金融活动，同时约有8000家注册在欧盟其他国家的机构在英国开展金融业务。与此同时，欧盟内部并购活动迅猛增长，金融市场集中度显著提升，金融业竞争加剧。以保险业为例，欧洲六个最大的非寿险市场的并购交易额从1992年的15亿美元上升到1997年的350亿美元。同时，欧盟保险业跨境并购规模占保险市场总并购规模的比例也显著提升，1992年约为30%，1999年这一比例上升到50%以上。伴随并购活动的加剧，欧盟保险市场集中度稳步提高。如法国1993年前10大寿险公司的保费收入占法国寿险市场总保费的58.7%，到 2003年，该指标上升至64.2%。金融业的优化与整合，促进了欧盟金融市场一体化。

欧盟“单一通行证”制度建设的经验

欧盟“单一通行证”制度，推动了欧盟金融市场一体化进程，但在推进实施过程中并非一步到位，同时也遇到了金融基础设施配套制度跟不上以及无法抑制风险传染等问题。欧盟采取多种措施，不断完善“单一通行证”制度。

欧盟“单一通行证”制度由银行开始，逐步在保险、证券等金融领域渐进推行。“单一通行证”制度并非默认所有金融业务都可适用，而是采用正面清单方式，通过发布指令明确哪些金融业务适用“单一通行证”制度