美国冻结外国央行资产的案例分析

冻结外国中央银行资产是美国金融制裁的重要组成部分，本文结合其历史上针对12个国家央行进行的15次资产冻结案例，对相关制裁逻辑、做法和后果进行了系统分析。

央行资产冻结发生于敌对状态但都有不同的技术理由

央行资产冻结是指暂时剥夺制裁对象国的央行资产使用权，切断其资金流，削弱其金融稳定，属于非常严厉的金融制裁手段。极端情况下，存在着直接没收央行资产的案例。

央行资产冻结或没收发生于军事冲突或敌对状态。本文统计了1979年至2020年处于冻结状态或新发生的央行资产冻结案例，共涉及12个国家央行15次资产冻结或没收，包括古巴、伊朗、利比亚、南斯拉夫联盟、委内瑞拉等（见表1）。其中，朝鲜央行资产自1950年起、古巴央行资产自1962年起一直处于冻结状态至今没有解除；冻结超过1次以上的案例有伊朗、利比亚，均为2次；伊拉克央行资产被冻结1次、被没收1次。央行资产冻结在敌对状态下都有具体的技术性理由。从现有15个央行资产冻结的案例看，美国一般不会把战争或敌对状态作为冻结的理由，而是援引联合国决议或国内法等明确资产冻结的技术性原因，包括参与洗钱、为武装组织提供融资、涉嫌恐怖主义融资等，让美国处于道德制高点。1992—2003年美对南斯拉夫联盟央行的资产冻结，主要原因是央行为参与内战的武装组织提供融资；2019年美冻结委内瑞拉央行资产，主要原因是央行为马杜罗政权海外洗钱提供渠道；1997—2017年美冻结苏丹央行资产，主要原因是央行为恐怖主义组织提供融资。

央行资产冻结与政府资产冻结有高度相关性但也存在明显例外。15个央行资产冻结的案例背后都有政府资产冻结的影子，但实际操作中也有例外情形。一是央行资产冻结与特定人员挂钩。早在2015年3月美国已针对委内瑞拉政府和央行的部分资产采取限制措施。2019年4月，美国以涉嫌为马杜罗政权洗钱为由冻结委内瑞拉央行资产，时间早于当年8月对政府资产的冻结。二是央行资产冻结与特定境外主体挂钩。早在2012年10月伊朗政府和央行的资产一直处于被冻结状态。2019年9月20日，美国以伊朗央行向恐怖主义代理人真主党提供数十亿美元资金为借口升级冻结措施，并未涉及伊朗政府。

央行资产冻结的法律依据和技术细节复杂

美国央行资产冻结主要依据国内法，联合国决议仅作为资产冻结的理由之一。从实际来看：

美国单边冻结央行资产的路径包括立法冻结和签署行政令冻结两种方式。一是行政令冻结使用比较普遍。美总统可依据《国际紧急经济权力法》直接签署行政令对他国实施制裁，无需国会立法批准。条件是在美国受到敌对或袭击时，具体措施为对制裁对象在美境内资产进行资产冻结或者没收。基本程序是“美国总统发布制裁令或国会出台专门法案—美国财政部下属海外资产控制办公室（OFAC）制定专项制裁条例并负责具体执行”。2001年“9·11”事件后，依据《爱国者法案》对《国际紧急状态经济权力法》进行修订，美政府获得将“冻结”升级为“没收”的行政执法权。二是立法冻结。由国会立法对他国的央行资产进行冻结。国会立法方式需要总统签署行政令方可生效，立法程序约2至6个月。

联合国决议为美国制裁披上了合理的外衣。在美国央行资产冻结的15个案例中，有联合国制裁决议的有8个。但联合国制裁决议较为宽泛，并不一定明确冻结央行资产（只有利比亚一个案例明确冻结央行资产），美国的央行资产冻结是在联合国决议基础上的单边做法。1990年伊拉克发动海湾战争，联合国决议中仅向伊拉克提出停止战争、赔偿损害等原则性要求，而美国则依据其国内法冻结伊拉克政府及央行在美资产。2011年联合国决定冻结利比亚领导人卡扎菲和部分官员的海外资产，而美国依据国内法同步冻结利比亚政府及央行、与利比亚局势相关个人及实体组织在美资产。

美国的央行资产冻结有着复杂的技术和操作内涵。从美国的制裁令看，美国不仅要冻结外国央行现有的存量资产，同时也包