美国次级制裁发展趋势及国外对策

近年来，次级制裁成为美国政府增强单边经济制裁效应的重要制度措施。美国次级制裁对象从伊朗转向俄罗斯等大国，并与欧盟各国产生了冲突。厘清次级制裁的含义、法理基础，评估国外对策，具有重要的现实意义。

次级制裁的缘起与发展动向

美国利用其全球经济中心地位对外国企业实施次级制裁，逼迫外国企业在“美国或被美国制裁对象”中只能“二选一”，重要考虑是防止美国境外的交易影响美国单边经济制裁的效果，逐渐成为影响大国关系的重要议题。

次级制裁的缘起

单边经济制裁在法律技术上通常区分制裁目标对象与制裁规范的管辖（处罚）对象，并通过要求管辖对象承担特定的制裁义务来孤立目标对象。美国制裁法规一般是禁止“美国人”同受制裁的目标对象从事交易活动，美国境外的外国实体或个人（“非美国人”）通常不属于美国制裁法律规范管辖的范围。根据制裁目标对象的不同，美国单边经济制裁可以划分为两大类：针对特定国家实施的全面制裁；建立在名单基础上、针对特定个人或组织实施的“定向制裁”。这种模式又被称为初级制裁。在初级制裁模式下，由于第三方（非受制裁对象、非美国人）不受美国制裁法规管辖，同被美国制裁对象的交易会削弱美国单边制裁的效果，成为美国催生次级制裁的重要诱因。

次级制裁是相对于初级制裁而言，是对于同美国上述两类制裁对象进行交易活动的第三国人员实施的制裁。次级制裁通过约束“非美国人”与受制裁对象的交易，威慑“非美国人”不要支持受美国制裁的对象，弥补初级制裁模式的不足。换言之，次级制裁在目标上服务于、从属于初级制裁，管辖对象指向“非美国人”。次级制裁向受制裁对象国以外的第三国实体或个人施加了制裁义务（不得与受制裁对象建立商业关系），形成类似多个国家实体对受制裁对象实施“多边制裁”的效果。

次级制裁执行实践发展

次级制裁日益受到重视，制裁的目标对象逐渐涉及大国，制裁的领域日益宽泛，加剧了大国之间的关系紧张。

首先，次级制裁日益受到重视。自1996年的《伊朗和利比亚制裁法》以来，伊朗是最早、最主要的制裁对象。2010年《伊朗全面制裁、问责和撤资法》的实施，美国开始积极执行次级制裁。随着2015年《联合全面行动计划》（JCPOA）的推出，美国停止了对伊朗的次级制裁。美国2018年退出《联合全面行动计划》（JCPOA）后，加速授权美国财政部海外资产控制办公室（OFAC）对与伊朗从事交易活动的非美国人实施次级制裁。次级制裁在其后两年从13起增加到2021年的100多起。制裁的行业领域从能源业向航运、银行、金属业、矿业开采、制造业等领域发展。将近三分之二的次级制裁主要指向伊朗，超过20%的次级制裁指向了朝鲜。但是，随着2017年颁布的《以制裁反击美国敌人法案》（CAATSA）的颁布，美国强化了对俄罗斯的次级制裁。大国日益卷入了美国次级制裁。

其次，欧盟作为美国的盟友，也受到美国次级制裁的影响。美国对俄罗斯的武器及相关物资、金融服务、能源、金属与采矿等行业实施的制裁，会影响欧盟各国与俄罗斯的经济交往活动，并对这些国家产生不利影响。例如，为应对“北溪2号”管道项目、“土耳其溪流”管道项目建设，美国《保护欧洲能源安全法》（PEESA）扩大了涉及俄罗斯管道项目活动的次级制裁范围。欧洲公司会因参与这两个管道项目建设而面临受到次级制裁的风险。

次级制裁的“杠杆”执行机制

次级制裁实际上通过类似初级制裁中的“禁止交易”方式来惩罚与受制裁对象从事交易的第三国实体，形成基于美国经济全球影响力的精巧“杠杆”机制。

次级制裁取决于美国经济对全球的影响力

违反初级制裁会导致民事处罚甚至构成犯罪，次级制裁则主要是一种“报复”性的经济制裁：一旦被列为次级制裁目标对象，美国会禁止美国人同这些非美国人从事交易活动。违反次级制裁通常并不会导致直接罚款。这是因为次级制裁的目标对象并不处于美国的直接控制之下。制裁的目的是改变受制裁对象的行为，次级制裁在先期更多运用警告的方式，只有在警告无法起到改变行为后，才采取处罚措施，这种安排有助于降低美国与他国发生国家层面冲突与对抗。换言之，次级制裁更多体现在从货物、资金等多个角度的“杠杆”效应限制相关实体同美国的交易，其效用取决于美国经济对全球的影响力。

实施次级制裁的主要法律“杠杆”手段

首先，通过宽泛解释“美国人”，借助“美国人”的国际影响力，将次级制裁引入初级制裁制度范畴。美国经济制裁规范通常将美国人控制的境外实体解释为“美国人”，进而要求其遵守美国的经济制裁规范，履行相应的制裁义务。OFAC将“非美国人”与美国相关的活动宽泛地解释成美国境内的活动，进而将其纳入美国的制裁管辖范围。“非美国人”与美国人从事商业交易活动，交易标的涉及美国出厂的产品、技术或服务，或者出现在美国，这类接触就可能导致OFAC的管辖。由于“美国人”这一管辖对象含义的宽泛性，次级制裁与初级制裁的界限并非截然分明。个案中，非美国人与美国何种程度的“接触”构成美国实施次级制裁的依据，则需要考察美国相应的制裁法规和OFAC执法实践。次级制裁的管辖依据很大程度上建立在法律解释、演绎技巧之上。

其次，通过“黑名单”“实体清单”实施次级制裁。“非美国人”（且非初级制裁对象）如果与美国制裁对象从事商业活动，OFAC有权将该“非美国人”列入“黑名单”，使其成为受制裁对象。此种情况下，列入“黑名单”本身成为一种执法处罚措施，次级制裁的受制裁对象与制裁法规的管辖对象存在重合。同样，美国商务部产业与安全局（BIS）发布实体名单，限制此类“非美国人”获得美国产的货物。

再次，切断“非美国人”进入美国金融体系。对于次级制裁的受制裁对象，美国政府可以限制其通过美国的金融体系进行金融交易或对外提供金融服务。如果外国金融机构在美国境内开立代理行账户，则可以据此限制外国人从事金融业务的种类、金融交易的货币种类，以及进行金融交易须获得预