美对俄经济制裁的法律机制、措施分析及启示

自俄乌冲突爆发以来，美国对俄罗斯实施了一系列制裁措施。本文对美国单边经济制裁和出口管制的法律体系及本轮对俄罗斯实施的经济制裁措施进行梳理和分析，并对我国应对外国单边制裁的相关法律制度提出一定的建议。   

美国单边经济制裁的法律体系

美国对俄制裁体系的法律依据主要为国会立法和美国总统发布的行政令，对制裁行动起基础性作用的是三部法律，即美国国会1977年通过的《国际紧急经济权力法》、2017年通过的《以制裁反击美国敌人法》和2018年的《出口管制改革法》。

《国际紧急经济权力法》的主要内容

《国际紧急经济权力法》（IEEPA） 赋予美国总统广泛的权力，美国总统可以在国家处于“不寻常且有极其严重威胁（unusual and extraordinary threat）”的情况时，宣告国家进入紧急状态，无须先得到国会批准。总统通过指示、许可或其他方式采取以下措施。

一是调查、管制或禁止以下交易：任何外汇交易；在任何银行机构之间、由任何银行机构进行、通过任何银行机构进行或向任何银行机构进行的信贷转移或支付，只要此类转移或支付涉及任何外国或其国民的任何利益；受美国管辖的任何人或任何财产相关的货币或证券的进口或出口。

二是对涉及任何外国政府或其公民拥有利益关系的各种财产，以及受美国管辖的任何财产的持有、使用、转让、收回、运输、进口、出口、经营的各项权利的行使进行调查、暂停调查、实施监管、发布指令，作出取消、作废、禁止获取这些权利的决定。

三是当美国参与武装敌对行动或受到外国或外国国民的攻击时，总统有权没收策划、协助或参与针对美国的敌对行动的任何外国人、外国组织或国家在美国的财产。被没收的任何财产的所有权利、所有权和权益，应在总统指示的时间、条件下，转移给总统指定的机构或人员，并按照总统规定的条件，持有、使用、管理、清算、出售，或以其他方式为美国的利益处理，且总统指定的机构或个人可执行与实现或促进这些目的有关的任何行为。

《以制裁反击美国敌人法》的主要内容

2017年8月2日，时任美国总统特朗普签署国会通过的《以制裁反击美国敌人法》（Countering America's Adversaries Through Sanctions Act，CAATSA）。CAATSA包括对伊朗的经济制裁、对俄罗斯的经济制裁和对朝鲜的经济制裁。

该法案的第二部分是针对俄罗斯联邦的制裁。根据其内容，受制裁的行为包括：网络安全、原油项目、金融机构、腐败、侵犯人权、逃避制裁、与俄罗斯国防和情报部门的交易、出口管道、政府官员侵吞国有资产、向叙利亚转让武器。

CAATSA的第222条是关于对俄罗斯制裁的法律化编撰（Sec.222. Codification of sanctions relating to the Russian Federation），该条把之前涉及制裁俄罗斯的6个总统行政令上升为法律。在美国立法体系中，总统行政令并不自动成为法律，白宫对其修改、取消具有很大的自主权。通过确认有关对俄制裁的6个总统行政令的法律效力，将其与其他制裁措施编纂入联邦法律，意味着修改制裁条款的权力转移到了国会，为行政团队设定了对俄外交的基本规则，固化了政策基调。

第223条授权美国财政部长可以对俄罗斯国有铁路、金属和采矿企业实施符合13662号总统令的制裁。第224条是对俄罗斯联邦破坏网络安全的活动实施制裁。其要求总统对帮助俄罗斯从事网络攻击，以及对此类活动给予物资、金融、技术、服务协助的任何人实施制裁。

第225条是对俄罗斯特殊原油项目实施制裁。该条对《2014年乌克兰自由支持法案》关于对俄罗斯能源制裁的内容进行了修订。规定如果总统确定俄罗斯天然气工业股份公司（ Gazprom）拒绝向北大西洋公约组织成员国供应大量天然气，或拒绝向乌克兰、格鲁吉亚或摩尔多瓦等国供应大量天然气，则对Gazprom实施制裁。

第226条是对俄罗斯和其他外国金融机构实施制裁。该条对《2014年支持乌克兰自由法》中关于对俄罗斯和其他外国金融机构制裁的内容进行修改，对违反规定向受制裁对象提供资金、金融便利的金融机构实施制裁。

第227条是对俄罗斯联邦境内严重的腐败行为实施制裁。对《2014年乌克兰主权、完整、民主和经济稳定法案》第9节的内容进行了修订，对在俄罗斯联邦或其他地方的重大腐败行为，包括为谋取个人利益而征用私人或公共资产，与政府合同或开采自然资源有关的腐败、贿赂，或协助将腐败收益转移到外国司法管辖区的俄罗斯联邦政府官员和家属，以及为前述腐败行为提供实质性帮助的个人进行制裁。

第228条是对逃避制裁者的制裁。主要是对在俄罗斯联邦政府强占或以其他方式控制的任何领土上发生严重侵犯人权的行为负有责任的外国人或其代表或其控制的机构，或向前述的外国人提供物质上的协助、赞助，或者经济上、物质上、技术上支持的实体进行制裁。

第231条是对与俄罗斯联邦政府情报或国防部门进行交易的人员实施制裁。第232条是对参与俄罗斯能源管道建设项目活动给予制裁。以投资、租赁、提供货物、服务、技术、信息和便利等形式，直接和明显提高俄罗斯管道建设能力、帮助其实现能源管道现代化，且单笔交易价值超过100万美元或12个月内累计交易价值超过500万美元的，对其予以制裁。

第233条是对俄罗斯联邦投资国有资产或促进国有资产私有化的制裁。对参与俄罗斯国有资产私有化项目单笔或组合投资100万美元以上、或在12个月内交易总金额等于或超过1000万美元，且这类投资直接和明显有助于俄罗斯政府官员或其亲属侵吞国有资产的，将予以制裁。

第234条是对向叙利亚转让武器和相关材料的制裁。向叙利亚政府出口、转让或以其他方式向叙利亚提供重大的财政、物质或技术支持，对提升叙政府的能力作出重大贡献的，将予以制裁。

上述各条款对管辖对象的描述没有采用“美国人（US person）”一词，而是采用了“人（person）”。CAATSA第221条对这两个词给予了定义：“人”指的是个人或实体；“美国人”一词指美国公民或合法获得美国永久居留权的外国人，或根据美国法律或美国境内任何司法管辖区组建的实体，包括该实体的外国分支机构。这表明该法案已将管辖对象扩大到美国以外，具有长臂管辖的作用。

《出口管制改革法》的主要内容

目前美国最新的军民两用产品的出口管制法律是2018年通过的《出口管制改革法》（Export Control Reform Act of 2018， ECRA2018）。

ECRA2018宣称，出口管制的目的是限制对任何其他国家或国家组合的军事潜力作出重大贡献，并证明对美国的国家安全有害的物品的出口，以及在必要的情况下限制出口以加强美国的外交政策或履行其宣布的国际义务。

ECRA2018要求出口管制（出口、再出口和国内转移）都应服从以下目的：控制大规模杀伤性武器或常规武器的扩散、控制获得破坏稳定的数量或类型的常规武器、防范恐怖行为、防范可能对美国或其盟国的安全构成威胁的军事计划、防范专门为严重干扰或破坏关键基础设施而进行的活动、保持美国的军事优势、加强美国国防工业基础、执行美国的外交政策、促进美国及其北大西洋公约组织（NATO）和其他亲密盟国之间的军事合作。控制的重点是那些能够对美国国家安全构成严重威胁的核心技术和其他项目。

ECRA2018要求出口管制制度必须确保透明、可预测和及时，能够灵活地适应未来的新威胁，并允许美国所有有关国家安全和外交政策机构之间无缝地获取和共享出口管制信息。出口管制的实施和执行需要强大的监测、情报和调查能力，对违规行为的适当惩罚，以及迅速阻止未经批准转让的能力。

ECRA2018要求美国总统和国防部长、国务卿、商务部长、能源部长和其他联邦机构负责人建立协调机制，设立定期和有力的程序，以鉴别新出现的和其他类型的关键技术，使多边出口管制制度下的受管制物品清单现代化和更新。