积极推进区域改革 深化外汇管理改革开放
区域改革是推进外汇管理改革开放的重要方式之一，通过在自贸试验区、粤港澳大湾区、海南自由贸易港等重点改革区域内推行外汇管理改革创新措施，以多点推进方式带动全国深化外汇管理改革开放。党的十八大以来，外汇管理部门坚持系统观念，统筹发展和安全，推进区域改革工作；坚持改革开放和风险防控一体试点、一体推进，旨在支持建设更高水平开放型经济新体制，同时为进一步提高开放监管能力积累经验。
外汇管理助力自贸试验区建设，有效发挥先行先试试验田作用
建设自贸试验区是党中央、国务院的重要决策部署
建设自贸试验区是党中央在新时代推进改革开放的一项战略举措，在我国改革开放进程中具有里程碑意义。党的十八届三中全会提出“在推进现有试点基础上，选择若干具备条件地方发展自由贸易园（港）区”，十九大报告明确要“赋予自贸试验区更大改革自主权”。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（以下简称“‘十四五’规划纲要”）指出，完善自由贸易试验区布局，赋予其更大改革自主权，深化首创性、集成化、差别化改革探索，积极复制推广制度创新成果。党中央、国务院推进自贸试验区建设，旨在加快政府职能转变、积极探索管理模式创新、促进贸易和投资便利化，为全面深化改革和扩大开放探索新途径、积累新经验。自2013年9月建立上海自贸试验区以来，已分6批设立了21个自贸试验区，并增设上海临港新片区，扩展浙江自贸试验区的区域范围，当前自贸试验区已广泛覆盖我国东西南北中区域。
外汇管理推动自贸试验区制度创新并复制推广
自2013年以来，外汇管理部门分5批共出台24项外汇管理创新措施，提升自贸试验区投资贸易自由化便利化水平。跨境贸易方面，允许银行按照“了解客户、了解业务、尽职审查”的展业三原则办理经常项目购付汇、收结汇及划转等手续，进一步便利跨境贸易外汇收支；跨境直接投资方面，外汇登记全面下放银行办理，促进形成“准入前国民待遇加负面清单”的外资管理框架；跨境融资方面，深入推进外债管理改革，支持跨国公司跨境资金集中运营管理，便利境内企业用好境内境外两个市场、两种资源，降低融资成本。自贸试验区外汇创新政策呈现出资本项目措施占多数、便利化措施与自由化措施并重的特征。
在先行先试的基础上，按照“成熟一项，复制一项”原则，及时将外汇管理创新措施复制推广至全国适用。截至目前，24项外汇管理创新措施中已有16项复制推广至全国，占比达2/3；8项外汇创新措施仍保留在区内实施。复制推广至全国的政策涉及跨国公司跨境资金集中运营管理、外汇资本金和外债资金意愿结汇、融资租赁公司收取外币租金、资本项目外汇收入支付便利化业务等多项制度安排，有效提升了市场主体外汇资金使用的自由与便利，充分发挥了自贸试验区在外汇管理改革中的创新引领作用。
外汇管理深入推进自贸试验区差异化改革探索
为深入贯彻党的十九届六中全会精神，落实党中央、国务院有关全面深化改革开放的决策部署，2022年初，经国务院批准，外汇局在上海自由贸易试验区临港新片区、广东自由贸易试验区南沙新区片区、海南自由贸易港洋浦经济开发区、浙江省宁波市北仑区等区域开展跨境贸易投资高水平开放试点。试点政策涵盖4项经常项目便利化措施、9项资本项目改革措施和2项风险防控措施。
经常项目便利化措施侧重便利市场主体资金收付，4项措施为优质企业经常项目资金收付、支持银行优化新型国际贸易结算、有序扩大贸易收支轧差净额结算企业范围和货物贸易特殊退汇免于登记。
资本项目改革措施聚焦拓宽企业跨境投融资渠道和提升跨境投融资便利化水平两方面。拓宽企业跨境投融资渠道方面有4项措施，包括支持中小微高新技术企业一定额度内自主借用外债、开展合格境外有限合伙人（QFLP）和合格境内有限合伙人（QDLP）试点、稳慎开放跨境资产转让业务和开展跨国公司本外币一体化资金池试点。提升跨境投融资便利化水平方面有5项措施，包括外商投资企业境内再投资免于登记、符合条件的非金融企业资本项目外汇登记直接由银行办理、扩大资本项目收入资金使用范围、符合条件的企业自主选择跨境投融资币种和适度提高非金融企业境外放款规模上限。
加强风险防控和监管能力建设方面有2项措施，包括完善外汇市场“宏观审慎+微观监管”两位一体管理框架，加强跨境资金流动风险监测预警和逆周期调节，严厉打击外汇领域违法违规活动，维护外汇市场稳定和健康秩序；建立试点纠错机制和风险应对预案，加强事中事后监管，提升非现场监管能力，关注大额异常跨境交易，确保试点平稳有序推进。
外汇管理支持重点区域建设，推动国家区域重大战略实施
“十四五”规划纲要提出，要统筹推进各类开放平台建设，打造开放层次更高、营商环境更优、辐射作用更强的开放新高地。外汇管理部门积极落实党中央、国务院决策部署，在推进区域改革过程中，以支持自贸试验区建设为基点，结合各区域特点重点推动上海国际金融中心、海南自由贸易港和粤港澳大湾区建设。
外汇管理推动上海国际金融中心建设，提升国际竞争力
2013年9月，上海自贸试验区建立，是我国第一个自贸试验区，上海始终是自贸试验区建设的“领头雁”。2019年8月，上海自贸试验区临港新片区揭牌，肩负着为全面深化改革和扩大开放探索新途径、积累新经验的重要使命。2020年2月，外汇局配合人民银行出台《关于进一步加快推进上海国际金融中心建设和金融支持长三角一体化发展的意见》，在积极推进临港新片区金融先行先试、以更高水平加快上海金融业对外开放和金融支持长三角一体化发展等方面，提出了30条具体措施。外汇方面，出台促进投资贸易自由化便利化、促进人民币金融资产配置和风险管理中心建设等方面创新措施，包括探索开展本外币合一跨境资金池试点，优化境外机构金融投资项下汇率风险管理，发展人民币利率、外汇衍生产品市场等。近年来，上海国际金融中心建设取得重大进展，基本建成与我国经济实力以及人民币国际地位相适应的国际金融中心。在2022年3月发布的全球金融中心指数（GFCI）排名中，上海位列全球第四。
2021年7月，党中央、国务院印发实施《关于支持浦东新区高水平改革开放打造社会主义现代化建设引领区的意见》，支持浦东新区引领带动上海“五个中心”建设，更好服务全国大局和带动长三角一体化发展战略实施。外汇方面，围绕支持浦东率先探索资本项目可兑换的实施路径、建设海内外重要投融资平台等出台创新措施，包括支持在浦东开展简化外债登记改革试点、完善外债管理制度、拓展跨境融资空间等。
总的来看，上海总体开放度高于其他自贸试验区省市。在上海实施的外汇创新措施中自由化措施占比较高，特别是临港新片区建立后，部分给予粤港澳大湾区和海南自贸港的创新措施也在上海试点。如货物贸易外汇收支便利化试点、非金融企业外债登记管理改革试点、境内信贷资产对外转让试点、QFLP试点和QDLP试点、本外币合一的跨境资金池业务试点、高新技术企业外债便利化额度试点等。
外汇管理助力海南自由贸易港建设，便利跨境资金自由流动
自由贸易港是当今世界最高水平的开放形态，党的十九大报告中提出建设海南自由贸易港，这是党中央着眼于国内国际两个大局、为推动中国特色社会主义创新发展作出的一个重大战略决策。其目标是实现贸易自由便利和投资自由便利，打造我国开放型经济新高地。习近平总书记在庆祝海南建省办经济特区30周年大会上宣布，党中央决定支持海南全岛建设自由贸易试验区，支持海南逐步探索、稳步推进中国特色自由贸易港建设，分步骤、分阶段建立自由贸易港政策和制度体系。为深入贯彻习总书记重要讲话精神，落实《中共中央 国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》和《海南自由贸易港建设总体方案》相关重要战略部署，2021年3月30日，人民银行、银保监会、证监会和外汇局出台《关于金融支持海南全面深化改革开放的意见》，从提升人民币可兑换水平支持跨境贸易投资自由化便利化、完善海南金融市场体系、扩大海南金融业对外开放、加强金融产品和服务创新、提升金融服务水平、加强金融监管防范化解金融风险等六个方面提出33条具体措施。
外汇方面，从自由贸易港高水平开放的特征出发，给予海南以突破性创新、贸易投资自由化为主的创新措施，海南叠加享受自贸试验区与自由贸易港政策共计近30项。贸易投资自由化措施占比超80%，在个人跨境投资、个人用汇自主权、跨境证券投融资、外债完全可兑换方面均有突破，支持海南打造开放层次更高、营商环境更优、辐射作用更强的开放新高地。
外汇管理为粤港澳大湾区建设提供金融支撑，立足内地开放融合港澳发展
2017年政府工作报告提出建设粤港澳大湾区，是新时代推动形成全面开放新格局的新尝试，也是推动“一国两制”事业发展的新实践。2019年2月，党中央、国务院印发《粤港澳大湾区发展规划纲要》，进一步为提升粤港澳大湾区在国家经济发展和对外开放中的支撑引领作用、支持香港和澳门融入国家发展大局规划发展路径。2019年8月，党中央、国务院印发《关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》，更好实施粤港澳大湾区战略，丰富“一国两制”事业发展新实践。
为落实党中央、国务院工作部署，2020年5月，外汇局配合人民银行出台《金融支持粤港澳大湾区建设的意见》，外汇管理支持大湾区措施达20余项，措施主要以促进大湾区跨境贸易和投融资便利化为重点，促进大湾区金融融合发展。汇兑方面，主要简化传统贸易、贸易新业态和保险业务跨境收支等方面汇兑管理。资本项目开放方面，主要推动建立“理财通”机制，开展跨境贷款、跨境资产转让和本外币合一跨境资金池业务，支持私募股权投资基金开展跨境投资试点等。
2021年9月，党中央、国务院印发《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》和《全面深化前海深港现代服务业合作区改革开放方案》。前者旨在促进琴澳金融服务一体化，助力澳门经济多元发展；后者重点依托前海加强深港金融合作，实现更高水平开放。外汇管理针对二者定位给予差异化的支持措施。支持横琴粤澳深度合作区建设，按照国家统筹规划、服务实体、风险可控、分步推进的原则，在合作区内探索跨境资本自由流入流出和推进资本项目可兑换。跨境贸易方面，推动跨境电商等新型国际贸易结算便利化、实现银行真实性审核从事前审查转为事后核查；跨境直接投资交易环节，按照准入前国民待遇加负面清单模式简化管理，提高兑换环节登记和兑换的便利性；跨境融资领域，探索建立新的外债管理体制、试点合并交易环节外债管理框架、稳步扩大跨境资产转让范围、逐步实现合作区非金融企业外债项下完全可兑换；跨境证券投融资领域，扶持合作区具有特色和比较优势的产业发展，在境外上市、发债等方面给予积极支持，简化汇兑管理。
支持全面深化前海深港现代服务业合作区建设，重点提升国家金融业对外开放试验示范窗口和跨境人民币业务创新试验区功能。在支持与香港金融市场互联互通方面，聚焦资金要素的跨境自由流动，深化粤港澳绿色金融合作，为内地企业利用港澳市场进行绿色项目融资提供服务；支持符合条件的金融机构开展跨境证券投资等业务，推动实现更高水平的资本项目开放。在促进外汇管理便利化方面，开展本外币合一银行账户试点，为市场主体提供优质、安全、高效的银行账户服务；探索跨境贸易金融和国际支付清算新机制。
外汇管理区域改革工作的成效与一般经验
近年来，为总结和积累区域改革工作经验，外汇管理部门通过定期分析跨境收支数据、调查问卷和量化评估等方式，广泛开展调研评估，检验外汇管理创新政策效果。
外汇管理创新政策推动改革区域跨境收支稳步增长。2021年，自贸试验区跨境收支同比增长47%，比全国高出12个百分点。贸易收支和资本项下收支（包括直接投资、证券投资和其他投资）同比分别增长36%和50%，均比全国高出6个百分点。海南自由贸易港跨境收支同比增长103%，主要是贸易收支同比增长138%，拉动海南整体跨境收支增速高于全国108个百分点。粤港澳大湾区与上海跨境收支同比增速与全国相当，但其体量较大，分别占比全国10%和28%。上述区域跨境收支的稳步增长为我国外贸外资基本盘的稳定作出了贡献。
外汇管理创新政策促进形成全面开放新格局。外汇局出台了一系列涵盖直接投资、外债、证券投资以及跨国公司资金池等创新政策，促进了跨境资金双向流动与金融双向开放。跨国公司本外币一体化资金池试点，整合统一了账户和本外币资金池政策，进一步便利资金归集调拨，有效提升跨境资金划转统筹使用效率，进而降低企业汇兑风险并大幅节约财务成本。这有利于吸引更多跨国企业将区域总部迁往境内，并带动海外大型企业投资境内。推动开展“债券通”和“跨境理财通”，增强境内外市场融通，加强境内外银行深度合作，形成金融双向开放新格局。同时，吸引境外投资者持有我国境内人民币资产，推动金融领域更深层次的人民币国际使用。截至2022年7月末，境外机构投资我国债券规模为3.6万亿元人民币，较“债券通”开通前增加了近3倍。
外汇管理创新政策大幅提升跨境贸易投资便利化水平。跨境贸易方面，外汇管理试点了便利优质企业经常项目资金收付、支持银行优化新型国际贸易结算、有序扩大贸易收支轧差净额结算企业范围、货物贸易特殊退汇免于登记等政策。上述政策切实解决了银企贸易收支过程中单证审核的痛点，降低了企业交易与管理成本；鼓励银行主动优化审核方式，解决了银行对于货物不进出我国关境等复杂业务“不敢办、不会办”问题；提升了资金周转效率、减少资金占用；企业可直接前往银行办理业务，减少往返外汇局及业务办理时间。跨境投融资方面，先后在区域改革中出台了外商投资企业境内再投资免于登记、扩大资本项目收入资金使用范围、符合条件的企业自主选择跨境投融资币种、部分资本项下登记下放银行办理等政策。上述政策便利了企业再投资；大幅降低了企业账户管理成本；利于企业规避汇率风险，减少汇兑损失；提升了企业交易效率。
下一步，外汇管理部门将继续按照党中央国务院的决策部署，推进外汇管理区域改革工作。一是兼顾区域特色，形成区域发展互补优势。自贸试验区强调创新政策先行先试和推广复制，政策放眼全国实施；上海立足国际金融中心建设，政策服务于打造国际开放枢纽，强化上海自贸试验区开放型经济集聚功能；粤港澳大湾区侧重于促进三地融合发展，政策着眼于内地改革开放并兼顾惠港惠澳；海南自由贸易港旨在打造对外开放新高地，创新措施以贸易投资自由便利为重点，并不向全国推广。二是继续发挥区域改革对全国推进改革开放的辐射带动作用。积极总结自贸试验区等区域发展经验，将优质的制度环境以及高效的政府管理，推广复制至全国，推进政府职能转变，营造市场化、法治化、国际化的营商环境，降低制度性交易成本，持续为市场主体减负激活力。同时，进一步增大贸易投资自由化便利化政策供给，试点成熟的创新政策及时推广复制至更大范围区域，加快扩大有效需求，进一步发挥金融支持经济增长作用。三是与国际自贸协定做好内外联动。区域改革应进一步对接国际通行规则，在推进贸易投资自由化便利化方面创新探索，开展压力测试，加快形成与国际投资、贸易通行规则相衔接的重大制度创新成果。
作者单位：国家外汇管理局外汇研究中心