CBAM的主要内容、实施影响及应对建议
历经数年内部讨论，欧盟委员会于2021年7月提交了关于碳边境调节机制（Carbon Border Adjustment Mechanism，CBAM）的立法草案（以下简称“欧委会立法草案”），正式启动立法程序。2022年6月，经过几轮修订和内部磋商后，CBAM修正案在欧洲议会获得通过（以下简称“欧议会修正案”），预计将在2022年年底完成欧盟立法程序，并于2023年起正式生效。本文对CBAM欧议会修正案重点内容进行解读，对其潜在影响进行分析，并给出相关的应对建议。
CBAM的主要内容与争议要点
CBAM由欧盟委员会于2019年在其发布的“绿色新政”（Green New Deal，GNL）战略下首次提出，主要内容是在货物贸易进出口环节中，针对碳排放水平较高的产品征收（主要面向进口产品）或退还（主要面向出口产品）相应的费用或碳排放配额。因其在进出口环节征收，故而也被称为碳关税。作为GNL战略核心内容，欧盟推出CBAM的主要目的在于解决碳市场机制下可能存在的“碳泄漏”问题，具体做法是要求进口商品参照欧盟碳市场价格计算、缴纳碳关税，计算方法为图1所示。
欧议会修正案内容（见附表）主要有四方面的重要变化。一是欧议会修正案将CBAM实施过渡期延长一年，从原来的2023—2026年延至2027年，在过渡期内进口商需承担相应的申报和信息披露义务；二是CBAM征税适用行业增多，计划对八类产品征收碳税，包括钢铁以及钢铁制品、铝、电力、化肥、水泥，新增有机化学品、塑料（高分子聚合物）和氢。对于征税产品的碳排放核算范畴由直接排放扩展到包括间接排放，即外购电力的排放；三是CBAM取代碳排放交易系统（EU-ETS）免费配额的节奏更为激进。较之欧委会立法草案中每年按照10%的速度递减、实施10年后达到免费配额为零的计划，欧议会修正案将时间大大提前，预计在CBAM正式实施后的第六年，即2032年，欧盟ETS将不再提供免费配额。四是CBAM实施机制愈加完善。比如欧议会修正案计划建立一个专门的CBAM管理监督机构，对于该机制在欧盟内部提供统一服务，规范管理碳税征收，明确惩罚规则；并对CBAM收益用途加以说明。根据欧议会修正案，CBAM收入将通过相关国际气候金融和主题类项目，资助最不发达国家制造业的绿色低碳转型。
目前，国际上和欧盟内部对于CBAM的较大争议主要集中在以下三方面。其一，在合法性方面，CBAM是否符合WTO非歧视待遇原则有待商榷。关税及贸易总协定（GATT）规定了针对“同类产品”的最惠国待遇和国民待遇，要与本国同类产品之间遵循非歧视规则。依照此规定以及GATT对于“同类产品”的定义，碳足迹不同的产品是同类产品，而CBAM恰恰是要对不同碳足迹的同类产品收取不同的进口许可费用。而欧盟一直援引的GATT第20条环保条例规定，“本协定的规定不得解释为阻止缔约国采用或实施以下措施，但对情况相同的各国，实施的措施不得构成武断的或不合理的差别待遇，或构成对国际贸易的变相限制：……（b）为保障人民、动植物的生命或健康所必需的措施；……（g）与国内限制生产与消费的措施相配合，为有效保护可能用竭的天然资源的有关措施；……”。但该规定的实施取决于欧盟对于CBAM收入的使用是否真正用在环境保护方面的判定。
其二，在合理性方面，CBAM与《联合国气候变化框架公约》（以下简称《框架公约》）和各方在《巴黎协定》中承诺的“共同但有区别责任原则”可能相违背。《框架公约》指出，发达国家缔约方应率先承担应对气候变化极其不利影响，而《巴黎协定》更是要求发达国家每年向发展中国家提供不少于1000亿美元的资金转移和技术支持以支持其应对气候变化。但由于发展阶段不同，发展中国家出口的产品科技含量和绿色化水平均低于发达国家，欧盟CBAM和其他发达国家拟制定的碳关税政策，相当于是面向发展中国家征税，此举有违《框架公约》的公平原则。
其三，在技术可行性方面，对碳市场以外的减排成本认定存在难度。目前，CBAM是以碳价作为唯一指标衡量减排成本。不过，欧盟官员也表示未来可能会认可碳市场以外的减排成本，如税收、采购政策、产业政策以及绿色金融市场的作用等。但如何确认上述政策等效成本存在较大技术难题，这可能导致CBAM无法有效落地实施。
展望CBAM实施对全球经济发展和出口的影响
在国际层面，CBAM实施对于欧盟等发达国家和地区的宏观经济有积极效应，但对以高碳产品为出口支柱的发展中国家会产生较大负面影响，预计会进一步拉大发展中国家与发达国家在经济增长、社会福利等方面的差距，削弱部分低收入国家脱碳转型的能力。剑桥大学通过模型测算发现：CBAM实施将创造约60万个新就业岗位，拉动欧盟GDP增长0.2%—0.3%，若碳关税收益用于欧盟内部，则能为欧盟GDP带来更大增长；考虑大部分发达国家出口高碳产品份额较少，所以CBAM实施对其经济影响有限。北京大学国家发展研究院研究表明：向欧盟出口较大份额高碳产品（尤其是CBAM覆盖产品）的发展中国家，其货物贸易出口和GDP会出现不同程度下降。假设未来欧盟将CBAM的实施范围扩展至所有碳市场覆盖行业，对发展中国家的影响将显著扩大；极端情况下，欧盟CBAM将拖累俄罗斯和乌克兰GDP约0.64%和0.74%（2026—2030年），拖累印度、埃及、土耳其的GDP均近0.3%，对于世界上最不发达国家之一的莫桑比克，其GDP可能会下降2.5%。联合国贸易和发展会议（UNCTAD）分析指出：CBAM实施会加大发达国家与发展中国家的收入差距，如果对每吨碳排放征收44美元碳关税，发达国家的收入将增加25亿美元，而发展中国家