美对俄金融制裁的演进和效果分析

自20世纪以来，美国开始频繁运用金融制裁处理国家间的政治经济矛盾。在对俄罗斯、伊朗、朝鲜、叙利亚等国实施金融制裁的过程中，美国逐步发展出包括冻结资产、国际融资制裁、切断美元支付清算服务渠道等在内的一系列制裁手段，金融制裁的严密性、系统性不断增强。2014年克里米亚危机以来，金融制裁更是成为美国对俄罗斯制裁的重要方式，美国对俄金融制裁手段的演进和影响值得关注。

2014年以来美国对俄罗斯实施的多轮金融制裁

结合米什金在《货币金融学》中对金融的定义和制裁在现代政治学中的含义，本文将金融制裁定义为国家、国际组织、机构等特定主体对另一特定主体直接使用金融工具和参与金融市场运行采取的惩罚性、强制性措施。按照这一定义，只要惩罚性、强制性措施涉及现金、存款、存单、票据、信用证、证券等金融工具以及债市、股市和汇市等金融市场，均可以认定为金融制裁。基于这一定义，2014年克里米亚危机以来美国针对俄罗斯实施的制裁措施中，与金融制裁相关的措施共有六个方面（见表1）。

在不同的金融制裁措施下，美国对应列出了不同的清单，并根据其政治和经济需要，将相关实体和个人纳入清单。美对俄金融制裁清单主要涉及两大类：一类是美国财政部海外资产控制办公室（OFAC）发布的特别指定国民清单（Specially Designated Nationals，SDN清单）。OFAC是美国对外实施金融制裁的主要部门，其发布的SDN清单是美对外金融制裁中最为严厉的制裁措施，SDN清单对应的金融制裁措施包括“限制贷款、禁止外汇交易、禁止银行交易、冻结财产和财产权益、禁止投资、限制进口”等，被制裁的主体将面临与美国金融往来的全面阻断。二是OFAC发布的非SDN清单。非SDN清单具体包括行业制裁识别清单、代理行和通汇账户制裁清单、非SDN菜单式制裁清单三类，对制裁对象的限制措施只是某一特定交易，而非全面阻断。以代理行和通汇账户制裁清单为例，该清单由《伊朗金融制裁条例》的561条款清单演变而来，核心内容是对特定外国金融机构在美国开立或维持代理行账户或通汇账户实施严格限制，以及禁止美国金融机构为特定外国金融机构开立或维持代理行账户或通汇账户，目的就是将被制裁主体从美元支付结算体系中“隔离”或“剔除”。

美国对俄金融制裁的演进特点

根据美国财政部以及美国联邦法规数据库的公开数据，2014年以来美国对俄实施的金融制裁以SDN清单和非SDN清单制裁为主。截至2023年2月13日，俄罗斯共有806个实体和841名个人被列入SDN清单，259个实体被列入非SDN清单。在实施清单制裁的同时，美国还辅以冻结俄罗斯联邦中央银行美元资产以及实施投融资禁令等手段。从制裁分布时间看，制裁集中在2014年、2017年、2021年和2022年，并呈现出以下四方面的特点：

一是金融制裁已成为美俄博弈的“主战场”。2022年2月以来美欧针对俄罗斯出台的9000多项制裁措施中，金融制裁是主导方向，这表明金融制裁日益成为西方围堵俄罗斯的重要战略工具，金融领域已成为大国博弈的“主战场”。随着大国博弈的全面化、长期化和复杂化，金融制裁的持续性预计将不断提升。

二是金融制裁烈度不断升级。2021年是美国对俄金融制裁升级的分水岭，SDN名单数量从2014年3月的21个增加至2021年4月的1112个，制裁力度陡然上升。与此同时，制裁对象从个人和非金融机构扩大到金融机构和政府部门，以实现对俄多维度打击。2022年2月，美国将俄罗斯联邦中央银行、俄罗斯联邦国家财富基金以及俄罗斯联邦财政部等政府部门列入SDN名单，通过金融制裁实现“切割”和“脱钩”的政治意图更加明显。

三是金融打击更加精准。金融交易数据为美国实现对俄精准打击提供了有力支撑。根据OFAC的披露，美国掌握了俄金融机构在全球范围内外汇交易的日成交规模、俄罗斯通过环球银行金融电信协会（SWIFT）系统进行资金清算的规模，并且精准定位了金融、航空、造船、能源等行业中的俄罗斯龙头企业以及俄罗斯科研机构、公共组织和部