加密资产监管的国际进展与政策建议

金融稳定委员会（FSB）将加密资产定义为一种主要依赖于加密分布式记账技术的数字资产，具有去中心化、不可篡改性等特点。加密资产一般也被称为数字资产、虚拟资产等，最为常见的加密资产是加密货币（如比特币BTC、以太坊ETH等）、稳定币（如泰达币USDT）和近年来屡屡出现在公众视野的非同质化代币（NFT）等。伴随着加密资产的不断发展，加密资产监管成为各界关注的话题。笔者对当前全球加密资产监管的整体特点及主要经济体加密资产监管政策动态进行梳理，并对未来前景提出政策建议。

全球范围内加密资产监管的整体特点

全球范围内加密资产监管的普遍重点在于保障金融体系的稳定，避免出现系统性金融风险。基于区块链技术的加密资产自身具有去中心化、匿名性等特性，同时加密资产的无序发展导致整个市场投机色彩浓厚、暴跌暴涨现象频发，这给洗钱、恐怖融资等犯罪活动带来便利，欺诈发行、庄家控盘等问题突出。同时，由于加密资产在互联网上发行，不存在归属国家问题，使其风险可以直接在全球范围内传播，增加了全球金融系统的不稳定性。全球主要经济体在重视加密资产监管，避免金融风险的同时，又积极支持区块链技术的创新，力争在新一轮新技术及金融竞争中占据有利地位。

全球主要经济体对加密资产的监管政策伴随加密资产市场发展不断调整。自2009年比特币诞生后至2023年，全球针对加密资产的监管政策有过三次重大调整。第一次是在2012—2014年，全球主要经济体对加密资产正式启动了一定程度的监管，主要针对加密货币的定性与风险提示，并禁止或提示金融机构谨慎参与加密货币的购买和炒作。第二次是在2017—2018年，由于比特币价格出现了第四轮牛市，市场上各种加密货币也以各种各样的形式进行着首次币发行（ICO）活动，监管机构的主要工作集中在对ICO的政策收紧上。其中，韩国、中国等部分国家采取全面禁止的政策，美国、日本、加拿大、欧盟、澳大利亚等国家和地区虽未全面禁止，但在一定程度上对ICO加强了监管。第三次则是在2020—2022年，伴随着比特币价格的第五轮牛市，各国对加密资产的监管也在持续完善，俄罗斯、韩国、日本等国家先后对加密资产的规范性和合法性进行立法管制，以欧美为主的西方国家对加密资产的监管态势也逐渐明晰。

主要经济体对加密资产市场应采取监管的态度上基本保持一致，但在监管程度和具体管理政策上有所区别。在伴随加密资产市场发展而不断调整监管政策的过程中，英国、日本、新加坡等国对加密资产的态度相对开放，美国、韩国等部分国家由保守转向开放，俄罗斯则根据国际形势左右摇摆，也有如我国一样一直处于完全禁止状态的国家。与此同时，主要经济体对加密资产的监管政策和框架多从自身实际出发，采取的政策措施和重点各有不同。以下笔者将以美国、欧盟、中国香港为例，对具体经济体加密资产监管政策动态进行介绍。

美国、欧盟、中国香港的加密资产监管政策动态

美国在加密资产领域的监管呈现出多头监管、按需联合、统筹监管等特点，其目的在于尽可能服务美国公民和提升美国在全球经济生态中的领导力，从而保护美国和全球的金融稳定，防范系统性金融风险。2022年之前，美国国会就通过多次听证会明确了多头监管、按需联合的系统监管格局，其中美国证监会（SEC）负责监管具有证券属性的加密资产，商品期货交易委员会（CFTC）负责监管加密资产衍生品，金融犯罪执法局（FinCEN）负责与加密资产相关的反洗钱（AML）和恐怖主义融资（CFT），货币监理署（OCC）则负责与国家银行业务相关的监管。自2022年开始，美国调整了针对加密资产监管的监管框架，将加密资产的监管权限整体移交给现有的市场监管机构，即SEC和CFTC，并着手开展针对加密资产的非法货币活动的专项整治，着重强调原有金融法律法规的适用性问题。同时，注重加强打击加密货币犯罪的力度，对加密货币交易的监管更为严格。2022年10月，美国国会提议修改银行保密法、反泄密法规和禁止未经许可的资金转移的法律，以明确适用于数字资产服务提供商，包括数字资产交易所和NFT平台。2023年4月，美国众议院金融服务委员会发布了《稳定币法案讨论草案》，主要内容包括从发行端监管稳定币、发行人都必须是实体机构，并且必须向监管机构申请、擅自发行会面临最高五年的监禁和100万美元的罚款等。2023年6月，上述委员会又发布了《数字资产市场架构讨论草案》，提出通过建立一个适用于市场参与者和消费者的功能框架来解决当前数字资产市场的问题，该功能框架将为数字资产公司提供监管确定性，并填补SEC和CFTC之间存在的监管空白。

欧盟的加密资产监管由分化逐渐走向统一监管体系。根据欧盟委员会2018年发布的《第5项反洗钱指令》（5AMLD）要求，欧盟各成员国根据自身形势特点采取了不同的监管措施。德国、奥地利、马耳他、立陶宛设立专有的虚拟资产许可制度，部分国家则以反洗钱为主要手段监测加密资产交易领域，同时也存在完全真空的监管地带，使得欧盟的加密货币监管呈现分化混乱的局面。加密资产发行及交易机构需向不同的国家申领合规牌照，又由于欧盟牌照的通用性，立陶宛等较易获取牌照的地区成为加密资产交易所等机构的主要注册地。2023年5月16日，欧盟理事会正式通过《加密资产市场监管法案》（简称MiCA法案）。MiCA法案作为欧盟法规将取代欧盟各成员国原有的加密资产监管框架，对全体欧盟成员国生效，这也标志着全球首个内容最为完整、框架最为清晰的统一性加密资产监管机制的出现。MiCA法案基本涵盖了所有形式的代币发行、稳定币发行